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STC DE 29 DE
ENERO DE 2008
El Pleno del Tribunal Constitucional,
compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo
Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio,
don Roberto García-Calvo y Montiel, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay
Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don
Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A
En la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007, promovida por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, en relación con el
artículo 44 bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General, introducido por la disposición adicional segunda de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y
Hombres, y en el recurso de inconstitucionalidad, acumulado a la anterior, núm.
5653-2007, interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario
Popular del Congreso de los Diputados, frente a la disposición adicional
segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo. Han intervenido y formulado
alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido
ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del
Tribunal.
I. Antecedentes
A) Cuestión de
Inconstitucionalidad núm. 4069-2007.
1. El 7 de mayo de 2007 se
registró en este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife del día 5 anterior,
al que se acompaña Auto del mismo órgano judicial de esa misma fecha, por el
que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 44
bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General,
introducido por la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de
22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres (en adelante,
LOIMH), por posible vulneración del art. 23, en relación con los arts. 6 y 14,
todos ellos de la Constitución.
2. Los antecedentes
procesales de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente
expuestos, los siguientes:
a) Mediante Resolución de 27
de abril de 2007 la Junta Electoral de Zona de Icod de los Vinos denegó la proclamación
de la candidatura presentada por el Partido Popular para el municipio de
Garachico en las elecciones del 27 de mayo siguiente. La denegación se
fundamentó en que la referida candidatura no se adaptaba a lo previsto en el
art. 44 bis.1 LOREG.
b) El 28 de abril de 2007 el
representante legal del Partido Popular ante la Junta Electoral de Zona antes
mencionada alegó que la candidatura presentada por dicha formación política era
adecuada a la Constitución y no cabía rectificación o subsanación de su
composición. Consecuentemente solicitaba de la Junta Electoral de Zona de Icod
de los Vinos la proclamación de la candidatura.
c) Con fecha 1 de mayo de
2007 la Junta Electoral de Zona procedió a la publicación oficial de las
candidaturas proclamadas (Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de
Tenerife núm. 60), entre las que no figuraba la presentada por el Partido
Popular en el municipio de Garachico.
d) Esta resolución fue
objeto de recurso contencioso-electoral el siguiente día 2 de mayo de 2007. En
el escrito de demanda se solicitaba, por otrosí, el planteamiento de cuestión
de inconstitucionalidad en relación con el art. 44 bis LOREG al entender la
actora que podría vulnerar lo dispuesto en los arts. 14 y 23 CE así como en los
arts. 16 y
e) Con fecha 4 de mayo de
2007 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de
Tenerife dictó providencia del siguiente tenor: “debatiéndose en este recurso
electoral la constitucionalidad del artículo 44.bis de la Ley Electoral, de
conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979, suscitándose dudas sobre su
constitucionalidad, cuestión de la cual depende la decisión de este proceso,
determinada exclusivamente por la validez de la norma cuestionada, óigase al
Ministerio Fiscal para que a la mayor brevedad posible pueda alegar sobre la
pertinencia de plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional”.
Ese mismo día el Ministerio
Fiscal presentó escrito de alegaciones oponiéndose al recurso
contencioso-electoral y señalado la improcedencia del planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad tanto por razones de fondo como por la
alteración que dicho planteamiento entrañaría para la configuración legal del
proceso contencioso-electoral, caracterizado, entre otras, por la nota de
perentoriedad.
También el 4 de mayo de 2007
la parte actora presentó escrito de alegaciones en el que señalaba que la
cuestión de inconstitucionalidad cuyo planteamiento se postulaba “debe
tramitarse conforme a los plazos establecidos en la Ley Orgánica de Régimen
Electoral General, para que el restablecimiento de los citados derechos se
produzca dentro del plazo habilitado para ello conforme a la misma”, añadiendo
que “en el caso de que no fuese posible la tramitación de la cuestión de
inconstitucionalidad según el procedimiento preferente y sumario de la Ley
Orgánica de Régimen Electoral General, esta parte se ve obligada a desistir de
su solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, puesto que
el restablecimiento extemporáneo de los derechos fundamentales vulnerados
carecería de toda eficacia y utilidad”.
f) Finalmente la presente
cuestión de inconstitucionalidad se elevó mediante Auto de 5 de mayo de 2007.
3. La parte argumentativa
del referido Auto se inicia con la constatación de que el único extremo
controvertido en el proceso contencioso-electoral es el relativo a la
constitucionalidad del art. 44 bis LOREG, cuyas determinaciones en punto a la
composición de las listas electorales la parte actora reconoce que no ha
observado. Dicho lo cual y tras dejar constancia de las posiciones defendidas
por las partes en el proceso, el órgano judicial señala que “lo expuesto en la demanda
refleja dudas objetivas y razonables cuyo esclarecimiento no puede ser resuelto
en el sentido de afirmar rotundamente la constitucionalidad de la Ley”.
En la exposición de las
razones que le mueven a dudar de la constitucionalidad del precepto legal
cuestionado recuerda el juzgador que todos los derechos fundamentales precisan
de desarrollo legislativo, al tiempo que existen otros conocidos como derechos
de configuración legal (arts. 23 y 24 CE) que presentan una mayor
indeterminación y por ello necesitan un mayor complemento legislativo que
termine de diseñar su contenido y les permita alcanzar plena efectividad.
Por otro lado recuerda que
los derechos fundamentales de nuestra Constitución están íntimamente
relacionados con los proclamados en los Tratados Internacionales (art. 10.2),
señaladamente en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que junto con las
tradiciones constitucionales de los Estados miembros son principios generales
del Derecho comunitario. Los derechos fundamentales comunitarios se han
recogido en la Carta aprobada en Niza en el año 2000, donde se contiene el
acervo constitucional común en la materia. Se apunta de este modo una tendencia
a la uniformidad en los países de nuestro entorno cultural más próximo.
El art. 23.2 CE reconoce el
derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos
públicos y representativos con los requisitos que señale la Ley Electoral. De
suerte que este precepto constitucional prohíbe la discriminación en general,
pero si la discriminación tiene lugar por alguno de los supuestos expresamente
previstos en el art. 14 CE entonces es éste el precepto constitucional
vulnerado (entre otras muchas, STC 75/1983). Asimismo, en la STC 161/1988 se ha
declarado que cuando se viola el derecho del candidato a ser elegible también
se vulnera el derecho del elector a participar en el proceso de designación de
sus representantes.
El principio de igualdad
ante la Ley proclamado en el art. 14 CE impide que el legislador dé un trato
distinto a personas que se hallen en la misma situación (STC 144/1988). Sin
embargo, tal paridad no impide que el legislador haga distinciones siempre que
puedan ser calificadas de objetivas y razonables, constituyendo
discriminaciones cuando sean arbitrarias o irrazonables. En la formulación del
juicio de razonabilidad debe prestarse especial atención a las diferenciaciones
normativas por razón de las condiciones prohibidas expresamente en el art. 14
CE. Junto con lo expuesto se recuerda que la igualdad ha de ser real y efectiva
por mor del art. 9.2 CE, lo que dota de legitimidad a las acciones positivas
encaminadas a favorecer la igualdad de oportunidades, práctica que, no
obstante, puede colisionar con los derechos de las personas excluidas y con el
criterio meritocrático según el cual los bienes o beneficios escasos deben ser
asignados según la valía individual de las personas. Lo que no ha sido óbice
para que la Ley haya favorecido a las personas con discapacidad mediante la
reserva de cuotas en el acceso a la función pública, “lo que constituye una
discriminación positiva indirecta en méritos del artículo 49 CE”.
En otro orden de cosas
apunta el titular del órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad
que en materia de igualdad se ha avanzado mucho en poco tiempo, a pesar de lo
cual “la desigualdad de la mujer por circunstancias fundamentalmente
socio-culturales sigue siendo una tarea pendiente que exige la efectividad del
principio de igualdad de oportunidades”. Este objetivo puede hacerse real y
efectivo con discriminaciones positivas, pero plantea la duda de
constitucionalidad cuando incide en las circunstancias del art. 14 CE. En el
caso sometido a la consideración del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife las recurrentes son mujeres y se da la
paradoja de que una Ley hecha para beneficiarlas les perjudica. “El límite
máximo del 60 por ciento a la libre concurrencia de mujeres y hombres produce
un efecto contraproducente y hay que explicarles a las mujeres recurrentes que
tendrían que sacrificar su libertad política en mérito de la igualdad general
de todas las mujeres, que se podrían beneficiar del equilibrio electoral, pero
que no puede haber una lista electoral completa de mujeres por el hecho de
serlo ya que en la concepción del mundo que muestra el legislador no cabe la
aspiración a un pleno municipal en el Ayuntamiento de Garachico constituido por
todas las mujeres recurrentes en caso de que fueran elegidas o de mujeres de
varios partidos cuya capacidad de tomar decisiones consensuadas a lo mejor es
más flexible que la que ha mostrado la gestión política mayoritariamente
masculina”.
No estamos ante un supuesto
típico de diferenciación por razón de sexo, pues no hay agravio comparativo
ante la Ley. Si todos los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de
igualdad a los cargos públicos representativos, el término de comparación se
centraría en si la persona titular de ese derecho puede ser restringida
-discriminada- por razón de género que indudablemente es lo que habría ocurrido
en este caso, según manifiesta el Auto de planteamiento de la cuestión de
inconstitucionalidad.
Seguidamente se reseña que
tanto la Corte Constitucional italiana como el Consejo Constitucional francés
han apreciado discriminación en regulaciones análogas a la ahora controvertida.
En opinión del órgano judicial, “este hecho obliga a poner en duda la
constitucionalidad del artículo 44 bis”. Y ello porque aun cuando la jurisprudencia
constitucional extranjera no sea vinculante, debe tenerse presente que las
normas constitucionales sobre igualdad son relativamente sencillas en su
formulación y tienen un origen histórico común, por lo que no parece que el
juicio de igualdad pueda ser diferente entre países cultural y jurídicamente
tan próximos; de manera que las decisiones de esos órganos jurisdiccionales
tienen, al menos, la autoridad de una cita doctrinal para suscitar dudas
intelectuales al margen de convicciones políticas subjetivas.
En el Auto se indica que
“una cosa es promover condiciones, remover obstáculos y facilitar la
participación en la vida pública de las mujeres (artículo 9.2 CE) y otra bien
distinta imponerla e imponerla a costa de la libertad política de las mujeres
recurrentes a las que la Ley garantiza unos mínimos pero también fija un techo
a sus legítimas aspiraciones de participar activamente en los asuntos
públicos”. El equilibrio o paridad que se refleja en el art. 44 bis LOREG no se
encuentra en la Constitución, por lo que puede hablarse de un interés general o
de un valor infraconstitucional cuya preponderancia sobre la igualdad en el
derecho a ser candidato sin discriminación por razón de sexo es harto
discutible.
También se plantea el
problema desde la perspectiva que ofrece el contenido esencial. Al respecto se
señala que en el derecho fundamental de acceso a la función pública el
principio de mérito y capacidad se integra en el contenido del derecho, dándose
la paradoja de que cuando los procesos selectivos se basan en tales criterios
no se aprecia una exclusión de la mujer, que tiene lugar, por el contrario, en
los puestos de nombramiento libre o discrecional. La meritocracia es un
principio de política jurídica que junto con la igualdad de oportunidades son
fundamentales en la organización y funcionamiento de una sociedad progresista
hacia valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político (art. 1
CE); pero es discutible que la meritocracia forme parte del contenido esencial
del derecho fundamental aquí concernido.
Finalmente se apunta que el
precepto legal cuestionado también restringe la libertad de los partidos
políticos a la hora de nombrar a sus candidatos, señalándose que son los
propios partidos políticos los destinatarios de la norma, pues de sus acuerdos
depende la participación de la mujer en política. Al imponer una cantidad
proporcional de hombres y mujeres se impide la legítima aspiración de las
mujeres a conseguir abrumadoras mayorías de representación femenina en los
cargos públicos o bien, alternativamente, la duda radica en si no resulta
desproporcionado en sentido estricto que este objetivo pueda ser limitado por
considerarse suficiente la flexible proporcionalidad numérica fijada por el
precepto y ha de renunciarse a dicho objetivo por solidaridad con otras
mujeres. Para el órgano judicial promotor de la cuestión “que al final se esté
buscando candidatos de cuota y no por valía personal puede incluso ser
contrario a la dignidad de la persona”.
4. Mediante providencia de
24 de mayo de 2007 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, a los efectos que
determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que en el
plazo de diez días alegara lo que considerase conveniente acerca de la posible
falta de condiciones procesales para la admisión de la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007.
El Fiscal General del Estado
evacuó el trámite conferido el 18 de junio de 2007, fecha en la que comunicó a
este Tribunal que, a su parecer, no concurre la falta de condiciones procesales
a la que se aludía en el proveído de referencia.
5. Mediante providencia de
12 de julio de 2007 el Pleno de este Tribunal acordó tener por formuladas las
alegaciones efectuadas por el Fiscal General del Estado, admitiendo a trámite
la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007, formulada por el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, reservándose
para sí su conocimiento, de acuerdo con el art. 10.1 c) LOTC, en la redacción
dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo; dar traslado de las actuaciones
recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y
al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del
Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el
plazo común e improrrogable de diez días pudieran personarse en el proceso y
formular las alegaciones que estimasen pertinentes; comunicar la resolución
adoptada al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife
a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca
suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente esta
cuestión y, finalmente, publicar la incoación de la cuestión en el Boletín
Oficial del Estado.
Dicha publicación se llevó a
efecto en el Boletín Oficial del Estado núm. 178, de 26 de julio de 2007.
6. El 5 de septiembre de
2007 el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha
Cámara en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007 y por ofrecida su
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. Con fecha 10 de
septiembre de 2007 presentó alegaciones, interesando la desestimación de la
cuestión de inconstitucionalidad, el Abogado del Estado.
a) Al respecto recuerda que
la LOIMH se suma a una serie de reformas legales recientes en países de la
Unión Europea tendentes a incorporar a su ordenamiento la Directiva 2002/73/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, sobre
igualdad de trato en el acceso al empleo, a la formación y a la promoción
profesionales y, en menor grado, la Directiva 2004/113/CE, de 13 de diciembre
de 2004, de igualdad de trato en el acceso a bienes y servicios y su
suministro. Sin embargo, la citada Ley Orgánica no es mera transposición al
Ordenamiento español de estas Directivas comunitarias.
Para tratar de alcanzar la
igualdad, la LOIMH comienza con una declaración de sumo interés, al afirmar en
su art. 1 que hombres y mujeres son iguales en dignidad humana, e iguales
también en derechos y deberes. La Ley pretende hacer efectivo el principio de
igualdad de trato y de oportunidades, a cuyo efecto invoca los arts. 9.2 y 14
CE. Como en su Exposición de Motivos se reseña, la aprobación de la LOIMH era
necesaria porque, a pesar de los enormes avances habidos en nuestro
Ordenamiento, la realidad demuestra que no se ha asegurado todavía la igualdad
formal y material entre personas de distinto sexo, siendo precisas nuevas
intervenciones del legislador para garantizar una igualdad efectiva, sin
privilegios ni limitaciones.
La LOIMH nace, según se
consigna en su Exposición de Motivos, con la vocación de erigirse en la
ley-código de la igualdad entre mujeres y hombres, inspirada en las ideas de
globalidad y transversalidad como integración de la igualdad en todas las
políticas. Unas ideas que ya figuraban en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, en
la que se impuso la evaluación del impacto por razón de sexo en el proceso de
elaboración de toda norma estatal, al efecto de evitar consecuencias negativas,
intencionadas o no, que favorecieran situaciones de discriminación; se superaba
así la concepción sectorial de las políticas de igualdad. También la Ley
Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra
la Violencia de Género, contiene una regulación integral, al incluir un
conjunto de medidas de diverso tipo en el tratamiento de la violencia contra la
mujer.
Pues bien, las disposiciones
adicionales primera y segunda LOIMH desarrollan y hacen efectiva la
participación de las mujeres en la toma de decisiones, consiguiendo así su
incorporación creciente y equiparable a la de los hombres al ámbito de los
poderes públicos. La disposición adicional primera precisa la noción de
composición equilibrada, en tanto que la disposición adicional segunda
garantiza que esa composición equilibrada se consiga en la conformación de los
órganos fundamentales de la democracia. Ambas disposiciones adicionales parten
de la constatación de que la participación en la vida política de las mujeres
es bastante menor que la de los hombres, incluso en muchos de los países con
sistemas democráticos asentados (para ilustrar este extremo la Abogacía del
Estado acompaña una serie de tablas comparativas).
b) Seguidamente se expone el
marco internacional y comunitario europeo, con expresa indicación de que en
diferentes foros internacionales se ha considerado que la democracia tiene un
déficit de representación que es necesario remediar, no sólo como un imperativo
de justicia, sino también con apoyo en argumentos favorables a la presencia de
las mujeres en la vida política y en los órganos dirigentes. Por ello diversos
textos normativos han incorporado el principio de igualdad entre los derechos
humanos. Así, se citan el art. 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, de
1950; el art. 2 del Convenio sobre los Derechos Políticos de la Mujer, de 1952;
el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966, y
el art. 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer.
La idea de democracia
paritaria parte del reconocimiento del hecho de que las mujeres constituyen el
50 por ciento de la sociedad. Se empieza a hablar de democracia paritaria a
raíz de la llamada “Declaración de Atenas”, aprobada en la primera Cumbre
Europea “Mujeres en el poder”, celebrada en la capital griega el 3 de noviembre
de 1992. También en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en
Pekín en 1995 se reiteró la necesidad de garantizar un reparto equilibrado de las
responsabilidades, los poderes y los derechos. En el año 2000 tuvo lugar en
Nueva York el encuentro que Naciones Unidas programó para efectuar un balance
de los acuerdos adoptados en Pekín, insistiéndose en los argumentos ya
expuestos en aquella Conferencia Mundial.
En el ámbito del Derecho
comunitario europeo se citan las siguientes Recomendaciones y Resoluciones,
“que carecen de fuerza vinculante, al afectar al ámbito de la participación
política que sigue unida al concepto de ciudadanía nacional, pero que tienen un
evidente autoridad moral”: Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 1996,
sobre participación equilibrada en los procesos de toma de decisiones;
Resolución del Parlamento Europeo núm. 169 de 1988, en la que se solicita de
los partidos políticos adopten un sistema de cuotas para la presentación de
candidaturas; Resolución de 3 de marzo de 2000, en la cual el Parlamento
Europeo constata que las cuotas equilibran la participación de los hombres y
las mujeres en la vida política; Resolución de 5 de julio de 2001, donde se
recomienda la adopción de planes nacionales para la promoción de una
participación equilibrada; Recomendación del Consejo de 12 de marzo de 2003,
sobre participación equilibrada en los procesos de decisión en los ámbitos político
y público, en la que se sitúa en el 40 por ciento el umbral aconsejable del
equilibrio auspiciado. Asimismo se han aprobado diversas Directivas, tendentes
a asegurar el derecho a la igualdad, por lo común en el ámbito laboral y el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se ha pronunciado también
sobre la igualdad de trato, especialmente en sus Sentencias Kalanke, de 1995, y
Marschall, de 1997, en tanto que el proyecto de Tratado de la Constitución
Europea incluye diversas menciones a la igualdad entre hombres y mujeres.
Se cita también la labor
constante del Consejo de Europa, que en 1989 organizó una Conferencia sobre el
tema “El principio democrático de igual representación. Cuarenta años de
actividad del Consejo de Europa”, en la que se difundieron dos importantes
ideas que apuntan a la promoción de este principio: el concepto de democracia
paritaria y la propuesta de incluir el principio de igualdad entre hombres y
mujeres en un protocolo adicional a la Convención Europea de Derechos Humanos.
De la IV Conferencia ministerial europea sobre igualdad entre hombres y
mujeres, celebrada en Estambul los días 13 y 14 de noviembre de 1997 surgió una
declaración sobre la igualdad como criterio fundamental de la democracia.
Tras mencionar la Conferencia
de Nueva Delhi organizada por la Unión Interparlamentaria se concluye que
existe “una indudable unanimidad internacional en la necesidad de adoptar
medidas orientadas a conseguir el equilibrio en la representación política
entre hombres y mujeres, […] y si bien es cierto que los citados textos no
imponen directamente la paridad en la composición de las candidaturas
electorales, no puede negarse que el precepto cuya constitucionalidad se
cuestiona se enmarca, con naturalidad, en las recomendaciones y directrices
señaladas, debiendo destacarse además que, en aplicación del art. 10.2 CE,
éstas se incorporarán a la interpretación de los derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución”.
c) A renglón seguido expone
la Abogacía del Estado las razones en virtud de las cuales concluye que la
doctrina constitucional de Derecho comparado que se alega de contrario no
resulta trasladable a nuestro Ordenamiento jurídico.
El Consejo Constitucional
francés, en su Decisión de 18 de noviembre de 1982, declaró inconstitucional
una reforma del Código electoral y del Código Municipal, inconstitucionalidad
que extendió el 24 de enero de 1999 al procedimiento de elección de los
consejeros regionales. Sin embargo la reforma constitucional de 8 de julio de
1999 añadió un nuevo párrafo al art. 3 de la Constitución francesa, conforme al
cual “la Ley favorece un acceso equitativo de mujeres y hombres a los mandatos
electorales y a las funciones electivas”, al tiempo que el art. 4 emplaza a los
partidos políticos a la consecución de este objetivo. Pues bien, un análisis
comparativo de los arts. 3 y 4 de la Constitución francesa y 9.2 de la nuestra
permite extraer la conclusión de su análoga potencialidad para amparar la
regulación mediante ley de la composición paritaria de las candidaturas, en
especial a partir de la jurisprudencia constitucional, que vincula al art. 9.2
la remoción, por parte de los poderes públicos, de los obstáculos existentes
para que las mujeres participen con plenitud en la vida política, económica,
social y cultural.
También en Italia se ha
discutido la constitucionalidad de las cuotas femeninas, dando lugar, tras un
primer pronunciamiento de la Corte Constitucional contrario a esta previsión, a
sendas reformas constitucionales en 2001 y 2003. Respecto de este país apunta
el Abogado del Estado que la similitud entre el art. 9.2 CE y el 3.2 de la
Constitución italiana no debe llevar a confusión puesto que “el art. 9.2 de
nuestra Constitución, aunque inspirado en la Constitución italiana, es más rico
y no se limita, como el italiano, a imponer la remoción de obstáculos sino que
exige de los poderes públicos la activa promoción de las condiciones que
garanticen que la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integren
sean reales y efectivas”. Además, no existe en nuestro texto constitucional un
precepto equivalente al art. 51 de la Constitución italiana.
En las reformas
constitucionales llevadas a efecto en Europa concurren dos elementos que no se
dan en España. De una parte, la falta de una definición clara en el texto
constitucional -antes de su modificación- de la igualdad material; de otra, la
necesidad de afirmar constitucionalmente la igualdad de mujeres y hombres.
Ambos elementos condujeron en su momento a la declaración de inconstitucionalidad
de las leyes que introducían las cuotas electorales.
d) Hechas estas
consideraciones generales pasa el Abogado del Estado a dar cuenta de los
argumentos en virtud de los cuales defiende la constitucionalidad de la reforma
de la LOREG. Argumentos que parten de la afirmación de que “la discusión sobre
si la reforma introducida por la LOIMH en el Derecho electoral constituye una
‘discriminación positiva’, una ‘discriminación inversa’ o una ‘positive action’
dependerá de cómo se defina cada una de estas categorías. La definición de
tales conceptos nos parece ajena a este proceso constitucional, en el que
simplemente habrá de decidirse si el art. 44 bis LOREG es o no constitucional,
con independencia de su categorización más o menos acertada”.
Se entra a examinar la
novedad legislativa introducida por la LOIMH desde la perspectiva que nos
ofrecen los conceptos de soberanía y representación. El concepto unitario de
soberanía proviene, según señala el Abogado del Estado, de la etapa
preconstitucional, cuando se exige que su ejercicio se llevara a cabo por un
sujeto único y excluyente. De igual manera la representación, en tanto que lo
es del pueblo como unidad, tiene que ser igual, suprimiendo cualquier
distinción a la hora de formar una Cámara constituyente capaz de representar a
toda la nación. Sin embargo, advierte la Abogacía del Estado, no puede
incurrirse en el error conceptual de equiparar la división de género a
cualquier otra división de grupo o etnia, ignorando así la concepción
universalista del género, que impide su reducción a minoría de una categoría
universal.
El sexo no viene determinado
por causas culturales o sociales, sino que va ligado a la noción misma de ser
humano, se trata de una característica irremediablemente inherente a todo
individuo, e inmodificable en su conjunto. Por ello las denominadas cuotas por
sexo, en términos de equilibrio entre hombres y mujeres, no pueden compararse a
posibles cuotas basadas en características culturales, sociales o físicas de
una parte de la población que sí podrían, en su caso, vulnerar la
indivisibilidad y unidad del cuerpo electoral. Las mujeres no son una minoría
ni un grupo social que defienda intereses parciales, por lo que no sería
adecuado, en relación a los demás supuestos, el tertium comparationis, tal y
como lo ha definido el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 148/1986,
29/1987 y 1/2001.
La cuota no pretende que las
mujeres representen en el Parlamento intereses específicamente femeninos sino todo
lo contrario, se trata de universalizar el contenido de la política eliminando
las diferencias entre los sexos y, por lo tanto, el objetivo de la reforma
sería eliminar las intolerables discriminaciones entre ellos. La introducción
de medidas de paridad electoral no quiebra el concepto de unidad del pueblo
como titular de la soberanía, al que no se pretende escindir en dos mitades.
Antes bien, se respeta la existencia de una voluntad nacional única, generada
por los representantes del pueblo soberano cuya elección se ve ligeramente
condicionada para la consecución del incuestionable objetivo de que en las
candidaturas electorales exista una presencia equilibrada de hombres y mujeres.
La reforma de la LOREG actúa en el plano de la elaboración de las candidaturas
y, por tanto, sólo indirectamente en el de la elección de los representantes,
por lo que no tiene incidencia alguna en el sujeto representado, que sigue
siendo único y titular de una única soberanía.
La democracia paritaria no
supone la quiebra de ninguno de los pilares del sistema democrático, ni puede
ser equiparada a las formas de democracia corporativa. En primer lugar, porque
el cuerpo electoral no se divide en función del sexo; en segundo lugar, porque
no se impone a los electores votar sólo a los candidatos de su propio sexo y,
finalmente, porque los hombres y mujeres que resulten elegidos representarán al
conjunto de los ciudadanos y no los intereses de un grupo sexual determinado.
Por otra parte, cualquiera
que sea la caracterización que merezca la reforma de la LOREG lo cierto es que
no se articula como una clásica medida de discriminación positiva que actúe
sólo en beneficio de un determinado grupo escasamente representado sino que
ofrece un trato igualitario a las dos mitades sociales. La norma, desde el
punto de vista de su construcción abstracta, es escrupulosamente respetuosa con
el principio de igualdad, dando exactamente el mismo tratamiento a hombres y
mujeres. Otra cosa será que de su aplicación práctica y por razones puramente estadísticas,
derivadas de la tradicional inferior presencia de las mujeres en las
candidaturas de los partidos políticos, la reforma de la LOREG pueda operar
inicialmente en beneficio de esta mitad social, corrigiendo una situación de
desigualdad de origen.
Para confirmar esta tesis se
recuerda la doctrina elaborada por este Tribunal acerca del principio de
igualdad y su proyección sobre el art. 23.1 CE. Nuestra Constitución configura
la igualdad como un principio y valor que impregna todo el Ordenamiento jurídico
(art. 1.1 CE), como un derecho público subjetivo (art. 14 CE), y como un
referente para la acción social del Estado, que debe tender a la igualdad
sustancial (art. 9.2 CE). Los valores no conciernen sólo al legislador sino a
todos los poderes del Estado y el art. 9.2 CE es la norma de justificación de
las posibilidades de conseguir estándares de libertad y de igualdad a través de
la actuación de los poderes públicos; desde la interacción de los arts. 9.2 y
14 CE se ha entendido justificada la interacción de las desigualdades
compensatorias. En efecto, este Tribunal Constitucional ha fijado su doctrina
de forma evolutiva desde la STC 103/1983 hasta la actualidad, profundizando en
ese concepto de igualdad material por encima de la mera apariencia formal.
Ahora bien, el precepto ni
tan siquiera aspira a remover los obstáculos que han impedido tradicionalmente
la participación de las mujeres en la vida política, no impone una desigualdad
compensatoria sino que, plenamente respetuoso con las dos vertientes del
principio de igualdad, trata de corregir una desigualdad de partida
garantizando una mínima presencia de hombres y mujeres en las candidaturas
electorales y, por tanto, una efectiva igualdad de oportunidades de
participación política a ambas mitades sociales.
La igualdad del art. 14 CE
es la igualdad jurídica ante la ley, noción a la que en este mismo precepto
constitucional se añade la prohibición de discriminación, erigiendo al sexo en
una de las categorías denominadas por la doctrina como sospechosas. Por lo que
respecta a esta prohibición, en un primer momento la doctrina constitucional se
atuvo al concepto puramente formal de la igualdad, dándose un giro a favor de
la concepción finalista de la igualdad a partir de la STC 128/1987.
La igualdad a la que se
refiere el art. 23.2 CE no difiere de la igualdad proclamada en el art. 14 CE,
existiendo entre ambos preceptos una relación de lo general (art. 14 CE) a lo
especial (art. 23 CE). Al respecto se cita la doctrina contenida en las SSTC
30/1993, de 15 de enero, FJ 1, y 225/1998, de 23 de noviembre, FJ 4.
Por otro lado se recuerda
que la doctrina constitucional ha aceptado “la llamada discriminación positiva,
acción afirmativa, acción positiva o acción compensatoria” a favor de la mitad
femenina, como se observa en las SSTC 128/1987, de 16 de julio, FF JJ 6 y 7;
229/1992, de 14 de diciembre, FJ 2, citándose también la STC 269/1994, de 3 de
octubre, FJ 4, sobre reserva de plazas a discapacitados. Sin perjuicio de
recordar que el art. 14 CE “representa una explícita interdicción de
mantenimiento de determinadas diferenciaciones históricamente muy arraigadas”
(STC 136/1987), el Tribunal ha destacado que la Constitución no prohíbe
cualquier diferenciación normativa según las categorías del art. 14 CE sino que,
como bien se afirma en la STC 222/1992, estas diferenciaciones “habrán de
mostrar en primer lugar un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse
además en términos no inconsistentes con tal finalidad y deberán, por último,
no incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los
diferentes grupos y categorías derechos, obligaciones o cualesquiera otras
situaciones jurídicas subjetivas”.
Pese a que la norma
cuestionada es bidireccional, apunta el Abogado del Estado que una norma electoral
que actuara unidireccionalmente a favor del sexo femenino sería igualmente
conforme con la doctrina plasmada en las resoluciones antes citadas. Así,
tendría un fin lícito y legítimo, como sería la superación de la desigualdad
histórica de participación política de las mujeres, procurando que las
candidaturas reflejen la distribución de la población por géneros existente, y,
por otro lado, la presencia equilibrada de hombres y mujeres en las listas es
una medida racional y absolutamente proporcionada al fin perseguido.
Concretamente, la exigencia de composición equilibrada resulta proporcionada
porque es significativamente equivalente al peso real y numérico de las mujeres
en el cuerpo electoral.
Además se destaca que la
participación política se vertebra, en nuestro sistema electoral, en torno a
dos conceptos fundamentales, los de territorialidad y partido político.
Resultando que el derecho electoral pasivo es un derecho de los ciudadanos en
los que concurran los requisitos de capacidad y no estén incursos en causa de
inelegibilidad, que comprende el acceso, la permanencia y el ejercicio de sus
funciones no sólo en condiciones de igualdad sino también de acuerdo con las
leyes, no existe ningún motivo para pensar que entre los requisitos que satisfacen
el juicio de racionalidad se encuentra la cobertura de un porcentaje de los
puestos de las listas electorales con hombres y mujeres, dado que en todos los
sistemas electorales hay correctores de representatividad.
El art. 23.2 CE es un
derecho de configuración legal, cuya titularidad no corresponde a todos los
seres humanos y que admite, precisamente por ello, diferenciaciones normativas,
correspondiendo al legislador electoral la tarea de concretar los requisitos
para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo (SSTC 161/1988, 18/1989, y
205/1990). Es decir, “el derecho de sufragio pasivo (art. 23.2 CE) es de
configuración legal y admite diferenciación normativa, el derecho de sufragio
activo (art.23.1 CE) es universal y necesariamente iguald, de manera absoluta”.
La LOREG debe respetar el
contenido mínimo de este derecho fundamental, pero goza de libertad para su
configuración más o menos amplia. Pues bien, en la legislación electoral hay
causas de inelegibilidad (arts. 6 y 7 LOREG), causas de incompatibilidad (arts.
155 y ss.) y requisitos de presentación de candidaturas (art. 46, entre otros),
sin que parezca que estos requisitos o causas tengan una naturaleza distinta de
los requisitos de paridad electoral. El contenido del derecho de sufragio pasivo
consiste en que el candidato “que satisface los requisitos de la ley electoral,
alcance la elección y se halle habilitado para tomar posesión y ejercer el
cargo de representante”. Ahora bien, nadie tiene “derecho” a ser candidato,
habida cuenta de que la condición de candidato no existe hasta la publicación
oficial de la candidatura. De modo que las medidas de paridad entre hombres y
mujeres aquí controvertidas se enmarcan en una dimensión distinta a la del
estricto ejercicio del derecho fundamental de sufragio pasivo pues atañen no
tanto a la condición de candidato como a la elaboración de una candidatura en
su conjunto.
Es cierto que la exigencia
de una composición equilibrada de las listas incide sobre el ámbito de decisión
de los partidos políticos en la elaboración de las candidaturas, pero no es
menos cierto que el art. 6 CE condiciona la libertad de los partidos políticos
al respeto a la Constitución y, también, a la ley. De suerte que la libertad de
los partidos en este ámbito está fuertemente condicionada, habida cuenta de que
en la LOREG se regulan, entre otros extremos, la confección de listas cerradas
y bloqueadas, las causas de inelegibilidad, el régimen de incompatibilidades,
inscripción en el censo, obligatoriedad de presentar tantos candidatos como
puestos a cubrir, etc. A ello debe añadirse que los partidos políticos no son
titulares del derecho fundamental de sufragio pasivo sino instrumentos para que
la participación política sea efectiva y, a su través, los ciudadanos puedan
ejercer los derechos que la Constitución les reconoce. La determinación de la
condición de candidato es, en su integridad, obra del legislador, al que
corresponde establecer los requisitos de elegibilidad y los supuestos de
inelegibilidad.
La medida satisface,
finalmente, el requisito de proporcionalidad al introducir una mínima
limitación en la libertad de conformación de las candidaturas electorales por
los partidos políticos, las federaciones, coaliciones y agrupaciones
electorales. Con esa limitación mínima se alcanza el objetivo de la composición
paritaria y sin perjuicio de reconocer que existen otras alternativas, la
opción del legislador no puede tildarse de excesiva o carente de ponderación.
8. El día 13 de septiembre
de 2007 se registró en este Tribunal Constitucional escrito del Presidente del
Congreso de los Diputados comunicando que la Mesa de la Cámara había acordado,
en la reunión celebrada el día 4 anterior, dar por personada a la Cámara en la
cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007 y por ofrecida su colaboración
a los efectos del art. 88.1 LOTC.
9. El Fiscal General del
Estado presentó su escrito de alegaciones el 5 de octubre de 2007. Tras una
pormenorizada exposición de los antecedentes procesales de la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007, relaciona los argumentos en virtud de los
cuales postula su desestimación.
En primer lugar recuerda que
el derecho proclamado en el art. 23.2 CE es un derecho de configuración legal,
de manera que compete al legislador la tarea de concretar los requisitos para
el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, en lo que se diferencia
sustancialmente del derecho de sufragio activo. Sin embargo, la configuración
legal del derecho fundamental no está exenta de control.
La propia LOREG establece
regulaciones restrictivas de la participación electoral. Así sucede con las
causas de inelegibilidad e incompatibilidad, o con el sistema de listas
cerradas. Esto es, “el propio desarrollo, la configuración legal del derecho
del art. 23.2 CE no se concibe ni se plasma sino como un sistema en el que el
legislador regula con restricciones el derecho a elegir y a ser elegido”.
La idea orientadora de la
LOIMH es la promoción real de la igualdad de la condición femenina. Con
independencia de la denominación teórica que merezcan sus previsiones, lo
determinante es que gozan de cobertura en instrumentos internacionales y que la
idea misma de discriminación positiva ya es comúnmente aceptada y ha sido
objeto, singularmente en el ámbito laboral y para la mujer trabajadora, de diversos
pronunciamientos de este Tribunal (por todas, STC 229/1992, de 14 de
diciembre). La valoración de este tipo de medidas cuando afecten a derechos
fundamentales debe hacerse teniendo presente que la integración constitucional
de la igualdad y no discriminación ha de entenderse embebida en el contenido
del art. 23.2 CE, por lo que es preciso examinar si las diferenciaciones
normativas obedecen a una finalidad legítima, adecuada a los fines perseguidos
y concurriendo una proporcionalidad entre fines y diferencias de trato (STC
208/1998).
El Fiscal General del Estado
achaca al Auto de planteamiento que “no tiene gran sentido aceptar esa idea
general de la promoción de esas políticas de igualdad y negar su presencia
precisamente en aquel ámbito en que las mismas van a nacer”. Asimismo, subraya
el elevado casuismo del precepto legal cuestionado, que procura distinguir
situaciones, como las pequeñas poblaciones y determina condiciones aceptables y
nada radicales en relación con el reflejo de condiciones de equilibrio
razonables entre candidatos masculinos y femeninos.
Tampoco acepta la crítica a
la imposibilidad de que se presenten listas integradas exclusivamente por
candidatas femeninas ya que el legislador puede condicionar el derecho de
sufragio pasivo y el control de constitucionalidad opera sobre los límites
fijados por el legislador y no antes de su establecimiento. El verdadero y
único mandato que contiene el art. 23.2 CE es un mandato de igualdad para que
todos puedan acceder a las funciones y cargos públicos, unas condiciones de
igualdad que se fijarán por el legislador. Y, en este caso, la regulación legal
trata de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, social y cultural, haciendo así efectivo el valor superior
de la igualdad (art. 1.1 CE) en su concepción material (art. 9.2 CE).
Finalmente, apunta el Fiscal
General del Estado que el precepto no va en contra del pluralismo político,
sustento de los partidos políticos (art. 6 CE) en la formación y manifestación
de la voluntad popular y como instrumentos de participación política. El Auto
de planteamiento no ofrece ninguna razón de entidad jurídico-constitucional que
sustente este reproche.
B) Recurso de
Inconstitucionalidad núm. 5653-2007.
10. El día 21 de junio de
2007 don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, actuando en calidad de comisionado
de más de cincuenta Diputados del Grupo Popular del Congreso de los Diputados,
interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional
segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres.
La impugnación del precepto
legal se fundamenta en los motivos que seguidamente se sintetizan.
A) Denuncian en primer lugar
los Diputados recurrentes vulneración del art. 23 CE. A este respecto señalan
que la finalidad principal de la reforma “es alterar el sistema electoral
español exigiendo a los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que
se presenten a esos procesos de renovación institucional que incluyan un número
de no menos del cuarenta por ciento de mujeres u hombres, en cada tramo de
cinco nombres, en las candidaturas constituidas por listas cerradas y
bloqueadas, acompañándolas con una serie de ajustes, excepciones y moratorias”.
Pues bien, para los actores
la acción compensatoria a favor de un sexo, basada generalmente en el art. 9.2
CE y en fuentes internacionales requiere de unos mínimos pilares. La protección
de la mujer por sí sola no es razón suficiente para justificar la
diferenciación ni suficiente es tampoco que el sujeto beneficiario de la
protección sea la mujer en cuanto tal pues ello, en esos términos, es contrario
al art. 14 CE según la doctrina recogida en la STC 81/1982, FJ 1. Las medidas
promocionales compensatorias hacia un colectivo (art. 9.2 CE) tienen su ámbito
en los campos sociales, laborales, culturales, económicos e incluso políticos
con respeto en todo caso a los derechos e instituciones constitucionales que,
por su naturaleza, “no son capaces de aceptar en su concepción y funcionamiento
la invasión de la acción positiva, por razones de incongruencia o
irrazonabilidad”, particularmente cuando se vulnera un derecho fundamental
garantizado completamente por el Ordenamiento para el colectivo al que se
pretende promocionar, incluso por la desproporcionalidad de la medida, pues
puede llegar a perjudicar a ese colectivo en los casos en los que ya ha
conseguido (o superado) una igualación en el punto de partida.
Subrayan los Diputados
recurrentes que la categoría de ciudadano, a efectos de elegibilidad, es una e
indivisible, careciendo el legislador de base jurídica para establecer
diferencias en su seno. Para el legislador electoral, en protección justamente
de la igualdad de derechos, sólo puede ser relevante la categoría de ciudadano
constitucionalmente acuñada, derivándose su estratificación en atención a
“razones circunscripcionales” (por ejemplo, en las elecciones autonómicas se
permite añadir el requisito de la residencia –SSTC 60/1987, FJ 2; 107/1990, FJ
único, o 25/1992, FJ único-, siendo así que la residencia es una calidad de
adquisición voluntaria, lo que la diferencia de las determinaciones biológicas,
como el sexo).
El legislador electoral debe
ser neutral respecto al sexo, raza, edad o religión, teniendo vedada toda discriminación,
positiva o negativa, basada en tales circunstancias. Si fuera
constitucionalmente admisible que la mitad social femenina se reflejase
obligatoriamente en las candidaturas, con igual razón podrían exigir ese
beneficio otras categorías o segmentos sociales, con reservas de puestos a
ancianos, jóvenes, discapacitados y así sucesivamente. Ello conllevaría la
disolución del interés general en un conjunto de intereses parciales o de
categorías, más cercanos al corporativismo de regímenes antidemocráticos que a
la libertad de la democracia representativa. Para los actores el precepto legal
recurrido representa una revisión de la democracia representativa española, lo
que exigiría una previa reforma constitucional.
Tras subrayar que es en
otros campos de las relaciones políticas, jurídicas, sociales, económicas,
culturales y laborales donde las acciones de discriminación positiva en aras de
la promoción tienen su adecuado ámbito de actuación, se da cuenta del contenido
de la Sentencia de la Corte Constitucional de Italia de 6 de septiembre de
1995, donde se afirma que la absoluta igualdad de sexos impide que la
pertenencia a uno de ellos pueda ser asumida como requisito de elegibilidad,
habida cuenta de que la elegibilidad es la condición necesaria para poder ser
elegido, para beneficiarse del derecho de sufragio pasivo y se añade que la
remoción de obstáculos que impiden a un sexo alcanzar determinados objetivos no
puede traducirse en la atribución directa de los objetivos pretendidos. Para
los Diputados recurrentes la Corte Constitucional de la República italiana
diferencia “con claridad, concreción y rotundidad” la remoción de obstáculos y
la promoción de género, de la manipulación del contenido de los derechos
derivada de invasiones legislativas que adjudiquen y seleccionen a quiénes
corresponde ejercitarlos en cada momento y lugar, menoscabando por criterios
arbitrarios la posibilidad de titularidad y ejercicio. Con posterioridad, en
Italia se han sucedido sendas reformas constitucionales en 2001 y 2003, pero
ninguna de ellas consagra una limitación del derecho de sufragio y de la
libertad de los partidos políticos, como se deduce de la Sentencia de la propia
Corte Constitucional de 13 de febrero de 2003, de la magnitud de la ahora
controvertida.
El repaso del panorama de
Derecho comparado se completa con una referencia a la evolución que ha tenido
lugar en Francia y Bélgica, donde han mediado sendas reformas constitucionales,
así como con una mención a aquellos otros países donde la autorregulación de
los partidos políticos ha sido el mecanismo de incorporación de un mayor número
de mujeres a las candidaturas electorales; estas medidas se ven respaldadas por
la concesión de subvenciones para aquellos partidos que fomenten la
participación femenina. También se hace referencia al informe del Parlamento
Europeo sobre la Mujer en la Política Internacional, que da lugar a la
Propuesta de Resolución de 17 de octubre de 2006, documento particularmente
avanzado y que, pese a ello, se limita a instar a los partidos políticos para
que adopten medidas que garanticen que la representación de ambos sexos se
encuentre comprendida entre un mínimo del cuarenta por ciento y un máximo del
sesenta por ciento en sus listas. Se confirma con ello una línea ya iniciada
con la Resolución del Parlamento Europeo núm. 169, de 1988, que se dirigía
igualmente a los partidos políticos. Señalan asimismo los Diputados recurrentes
que en el marco de la Unión Europea los instrumentos para alcanzar la paridad o
la representación equilibrada se utilizan para aquellas parcelas que obviamente
la reclaman y en las que el género actúa como factor determinante para el
establecimiento de acciones positivas, como demuestran la Directiva del Consejo
2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de
igualdad de trato entre hombres y mujeres al acceso a bienes y servicios y su
suministro, y la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2006/54/CE, de
5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de
oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo
y ocupación.
El derecho de votar y ser
votado se encuentra protegido igualmente por su intrínseca vinculación a la
soberanía. La participación de los ciudadanos en el Estado se instrumenta a
través de un poder u órgano constituido, el Cuerpo Electoral, institución
constitucional que tiene dos funciones principales: una de frecuencia incierta,
como es la participación en referéndum con distintas finalidades y otra de
frecuencia previsible, concretada en la elección de representantes. En la
medida en que el legislador penetra en el cuerpo electoral impidiendo que un
ciudadano, en razón del sexo con el que nace, disfrute del derecho de sufragio
pasivo limitando paralelamente el derecho de los electores, está “dinamitando
este poder ‘popular’ constituido”. Esta injerencia crea conjuntos en la
ciudadanía que lo componen, atendiendo, además, a criterios derivados de las
categorías sospechosas de discriminación. Señalan los Diputados recurrentes que
“sólo una reforma constitucional podría cambiar el concepto unitario de cuerpo
electoral, admitiendo su fragmentación por categorías, apelando a razones como
ésta del género, y de esa manera permitir la imposición de cuotas”. En su
opinión, uno de los extremos que más claramente ponen en evidencia la
imposibilidad de fragmentar el cuerpo electoral como poder constituido es el
referido a la utilización del criterio del sexo para alentar un factor de
promoción, citando al respecto la Exposición de Motivos de la propia Ley
Orgánica 3/2007.
Las normas impugnadas
penetran en el contenido de un derecho fundamental regulándolo
restrictivamente, imponiendo limitaciones tras hacer un mal uso de las acciones
promotoras de la igualdad y afectando a los ciudadanos concretos cuando quieran
presentarse a las elecciones y hayan agotado su “cupo”. Para ser elegible “ya
no basta con ser español mayor de edad y sin restricciones de capacidad,
inscrito en el censo electoral, sino que se debe también pertenecer al sexo al
que corresponda el puesto de la candidatura. Si el partido, federación,
coalición o agrupación, no encuentra un conjunto de candidatos en que estén
‘equilibrados’ hombres y mujeres, sencillamente no podrá presentarse”.
Defienden los actores que la
participación equilibrada de hombres y mujeres en las candidaturas y en la toma
de decisiones representa una regla de oro incuestionable para una sociedad
democrática que busca la igualdad efectiva de sexos, pero añaden que “lo que
resulta ajeno a la naturaleza de la representación política y del derecho
fundamental que la consagra es la imposición de esas estimaciones al cuerpo
electoral como poder constituido y al ciudadano como titular del derecho de
sufragio activo y pasivo”. Si el principio de participación equilibrada se
convierte en mandato invasor de la libre capacidad para determinar quién se
presenta y quién puede figurar en las listas, la norma menoscaba el contenido
esencial del derecho a la igualdad en el acceso a cargos representativos, así
como la participación política a través de elecciones, valores preservados en
el art. 23 CE. “Y acto seguido generando la vulneración de quien no puede
presentarse a unas elecciones en razón de su sexo (art. 14 CE), y la afectación
de la libertad de expresión del pluralismo político de los partidos (art. 6
CE), que es manifestación patente de un valor propio del ordenamiento
constitucional (art. 1.1 CE). Además de todo ello, repercutirá sobre las
concretas previsiones de configuración de los órganos constitucionales por
fragmentar y categorizar el concepto de pueblo español (art. 66 CE) y limitar
el contenido del derecho de sufragio en sus vertientes activa y pasiva para las
elecciones al Congreso y al Senado (art. 68.1 y 5 y 69.2 respectivamente). Como
último eslabón de la cadena de repercusiones generadas por la incidencia en una
institución constitucional básica, la libertad de pensamiento subyacente en la
motivación de participar en los asuntos públicos [art.
La exposición de este primer
motivo impugnatorio se cierra con la aseveración de que la medida impugnada no
supera un juicio de razonabilidad y da como resultado el que “las asambleas
representativas terminan siendo, mediando las cuotas, representativas del
interés de los colectivos, no de las comunidades políticas respectivas”.
B) Sostienen los Diputados
recurrentes que el precepto es contrario al art. 14 CE. Dentro del campo
constitucional de la igualdad caben medidas o acciones positivas que, de acuerdo
con el art. 9.2 CE, tienden a conseguir una igualdad de oportunidades,
colocando en un mismo punto de partida a todos aquellos que desean alcanzar una
meta política, social, económica o cultural. Es, por tanto, una injerencia
externa ante la pugna de individuos para que la pertenencia de éstos a un
colectivo o grupo desfavorecido en general o en particular, no sea obstáculo
para conseguir aquello a lo que legítimamente se aspira, singularmente si se
trata de un derecho. La intervención del poder público cesa cuando se garantiza
la igualdad en el punto de partida y deja de tener sentido cuando la ayuda se
excede perjudicando a otros individuos en la consecución de sus derechos.
Hechas estas consideraciones se añade que “las acciones de discriminación positiva
tienen por ello un marco casuístico muy particular, que depende de cada
circunstancia concreta y un espacio de desarrollo complejo en tanto quieran ser
compatibles con el principio de igualdad ante la ley (a fin de no ser ellas
mismas, nacidas de la igualdad, las que terminen menoscabándola)”. Recordando
la Sentencia de la Corte Constitucional italiana se insiste en que estas
medidas pueden ser adoptadas para eliminar situaciones de inferioridad social o
económica o, más en general, para compensar y remover la desigualdad material
entre los individuos, pero no pueden incidir directamente en el contenido mismo
de los derechos rigurosamente garantizados en igual medida a todos los
ciudadanos.
En este caso se limita el
derecho de sufragio pasivo en razón del sexo sin que exista siquiera la
posibilidad de evaluar la concurrencia de una situación de preterición de un
colectivo en el ámbito del conjunto de votantes de un territorio,
estableciéndose “una suerte de presunción legislativa convalidante que supera
la concurrencia de las situaciones de postergación de un colectivo en razón de
su género, en cada uno de los territorios que van a participar en la consulta”.
Ni siquiera a efectos dialécticos puede aplicarse un test constitucional en el
que se valore la finalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la norma
presuntamente promotora de la igualdad, en los términos de las SSTC 114/1987,
123/1987, 209/1988 ó 46/1999, o de la STEDH de 12 de enero de 2006, asunto
Mizzi, entre otras muchas. En esta última resolución se señala que una
diferencia de trato es discriminatoria si carece de una justificación objetiva
y razonable, por no perseguir un fin legítimo o por no guardar una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se pretende
conseguir, siendo así que aquí se pretende la paridad limitando el derecho
fundamental del colectivo al que se aspira a promocionar. Se cita igualmente el
Dictamen del Consejo de Estado núm. 803/2006, de 22 de junio, que hace hincapié
en la utilización de medidas de fomento sobre las coercitivas.
Las cuotas aplicadas al
derecho de sufragio generan hacia quienes pretendan formar parte de las
candidaturas y no puedan hacerlo por sobrepasar los optantes de su género un
número mayor al legalmente establecido una vulneración de su derecho a la
igualdad por razón de su sexo, que se suma a la ya argumentada violación de su
derecho de acceso a los cargos públicos representativos, sin que esta
desigualdad pueda ser “exculpada como medida de discriminación positiva en los
términos expresados por el propio Tribunal en resoluciones como las SSTC
28/1992, 3/1993, 216/1991 y 16/1995, entre otras”. Además, el legislador no ha
explicado las razones de esta medida de discriminación positiva, de modo que
carece de la motivación que la valida como excepción al tratamiento general.
Señalan por otra parte los
Diputados recurrentes que es justamente en los supuestos excepcionados por los
nuevos arts. 187.2 y 201.3 LOREG donde resulta más manifiesta la
tradicionalmente escasa participación de la mujer. De modo que la utilización
selectiva del art. 14 CE en atención a la remoción de obstáculos (art. 9.2 CE)
deriva en una negación de la premisa mayor justificativa de la norma en la que
se encuentra el precepto impugnado: las mujeres y hombres en estos núcleos
carecen de la posibilidad de estar representados equilibradamente.
La exposición de este
segundo motivo impugnatorio concluye con la formulación del reproche de que la
medida no supera el escrutinio de razonabilidad de la más mínima exigencia de
idoneidad, necesidad, proporcionalidad, objetividad y transitoriedad. A lo que
se añade que “la oportunidad que genera se convierte en resultado y se impone a
la garantía ya reconocida y consagrada”.
C) Seguidamente se examinan
las repercusiones de la norma impugnada en otros preceptos constitucionales.
En primer término sostienen
los Diputados recurrentes que la disposición adicional segunda de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, vulnera el art. 6 CE, en relación con el art.
22.1 CE. Para los actores el legislador habría suprimido la esfera de
autodeterminación asociativa (libertad de organización y funcionamiento
interno), ignorando que las funciones constitucionales de canalización de voto,
encomendadas a los partidos, condicionan sus caracteres asociativos pero no los
alienan hasta hacerlos irreconocibles. La STC 56/1995, FJ 3, referida a un
partido político, declara que el legislador deberá respetar, además del
contenido esencial del derecho de participación, el contenido de otros derechos
con los que éste guarda íntima relación, como son el derecho de libre creación
y, muy especialmente, el derecho de autoorganización del partido. La libre
actividad de los partidos políticos está proclamada, en cualquier caso,
directamente en el art. 6 CE y esta proclamación se ha reiterado en el art. 9.1
de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio. Formar libremente las candidaturas
electorales es un acto capital de ejercicio de la función constitucional
asignada a los partidos: servir de cauce a la participación política (STC
10/1983, FJ 3).
De lo anterior se deduce,
para los Diputados recurrentes, que el precepto impugnado supone una clara
restricción de la libre actividad de los partidos políticos en la formación de
candidaturas para las elecciones afectadas. “El despropósito de la restricción
se muestra claro, además, cuando se piensa que la Ley Orgánica impide que un
partido feminista reivindicativo (que base su actuación política, por ejemplo,
en la máxima de que sólo las mujeres saben verdaderamente defender los
intereses de las mujeres) presente una lista formada exclusivamente por
candidatas. Esta hipótesis, que no es de laboratorio ni propia de ninguna
minoría, como ocurre con la candidatura presentada por el Partido Popular en el
municipio tinerfeño de Garachico, conduce derechamente a evidenciar el ataque
frontal contra el pluralismo político (art. 1.1 CE) de la concepción encerrada
tras este tipo de normas electorales, perfilando candidatos y relegando al
partido en sus opciones de selección.”
En segundo término se
denuncia la vulneración del art. 68.5 CE, donde se perfila una valoración del
constituyente opuesta a la distinción interna de categorías personales entre
los elegibles. La unidad de la Constitución a efectos interpretativos invita a
mirar la valoración constitucional implícita en el art. 68.5 CE a la hora de
examinar la compatibilidad del precepto legal impugnado con los arts. 14 y 23.2
CE. De nuevo se subraya que la introducción de categorías de género alterando
el derecho fundamental de acceso a cargos públicos representativos no cabe sin
reforma de la Constitución. Así se deduce de la valoración constitucional
implícita en la configuración del derecho de sufragio pasivo en las elecciones
al Congreso de los Diputados plasmado en el primer párrafo del art. 68.5 CE en
relación con el art. 66.1 CE.
Finalmente, los Diputados
recurrentes sostienen que la reforma quiebra incluso la libertad ideológica
(art. 16.1 CE) y de difusión del propio pensamiento por parte de personas o
partidos [art.
D) El escrito de demanda se
cierra con un apartado denominado “conclusión y precisiones del objeto”.
Aquí se indica que el
segundo párrafo del apartado Uno de la disposición adicional segunda de la Ley
Orgánica 3/2007 pudiera ser constitucional al referirse al cumplimiento del
principio general de composición equilibrada, animando a las Comunidades
Autónomas a favorecer la presencia de las mujeres en las candidaturas. En
cualquier caso, para llegar a esta conclusión sería preciso expulsar del
Ordenamiento el primer párrafo del nuevo art. 44 bis.1 LOREG. De interpretarse
la adecuación del primer y último párrafo de esta norma, la lectura no puede
ser otra que la convivencia de ambas instrucciones para concluir que el nuevo
art. 44 bis.1 LOREG establece una representación mínima por sexos, dando
cobertura a las previsiones autonómicas que elevan el mínimo allí establecido,
en cuyo caso ese segundo párrafo también sería inconstitucional.
Las excepciones introducidas
en los arts. 187.2 y 201.3 LOREG pierden su razón de ser ante la
inconstitucionalidad de la adición operada por el nuevo art. 44 bis LOREG.
También quedaría afectada la modificación del apartado segundo de la
disposición adicional primera LOREG en la medida en que se refiere al art. 44
bis y la moratoria de la nueva disposición transitoria séptima.
11. Por providencia de 12 de
de julio de 2007 el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso
de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo
Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra la disposición
adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo; dar traslado de
las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de
los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno, por
conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince
días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen
pertinentes y, finalmente, publicar la incoación de la cuestión en el Boletín
Oficial del Estado.
Dicha publicación se llevó a
efecto en el Boletín Oficial del Estado núm. 178, de 26 de julio de 2007.
12. Con fecha 30 de julio de
2007 el Abogado del Estado, actuando en la representación que legalmente
ostenta, se personó en nombre del Gobierno en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 5653-2007, solicitando una prórroga del plazo
conferido para formular alegaciones.
El Pleno del Tribunal
Constitucional accedió a lo solicitado por providencia de 31 de julio de 2007,
prorrogando en ocho días más el plazo.
13. El 5 de septiembre de
2007 el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada dicha
Cámara en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5653-2007 y por ofrecida su
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
14. El 12 de septiembre de
2007 formuló alegaciones la Abogacía del Estado, que, tras reiterar los
argumentos esgrimidos en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007 en
defensa de la constitucionalidad del precepto impugnado, y que han sido
sintetizados en el antecedente sexto de esta resolución, pasa a responder a la
denuncia de vulneración de los arts. 68.5, 16.1 y
En cuanto a la vulneración
del art. 68.5 CE, se indica que en las consideraciones efectuadas con respecto
a las relaciones entre soberanía y representación queda suficientemente
explicitada la concepción del género como una categoría universal, así como los
argumentos que permiten rechazar la idea de que la democracia paritaria supone
la división del cuerpo electoral en razón de sexo. Por lo que atañe a la
denuncia de vulneración de los otros dos preceptos constitucionales, apunta la
Abogacía del Estado que la misma carece de la más mínima argumentación pues el
escrito de demanda no ofrece razonamiento alguno que permita fundamentar la
vulneración de estos derechos por la adicional recurrida, de modo que el recurso
no levanta aquí la carta de alegar que pesa sobre los actores (por todas, SSTC
233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 164/2001, de 11 de julio, FF JJ 3 y 18;
206/2001, de 22 de octubre, FJ 28; 96/2002, de 25 de abril, FJ 4; 48/2003, de
12 de marzo, FJ 3; 100/2005, de 19 de abril, FJ 3, y 112/2006, de 5 de abril,
FJ 19). A mayor abundamiento se destaca que, toda vez que el art. 44 bis LOREG
no toma en consideración cuál sea la ideología de los candidatos, no se aprecia
en qué medida puede llegar a suponer una vulneración del art.
Finalmente se examinan las
precisiones sobre el objeto del recurso que figuran en la última parte de la
demanda. Al respecto se indica que con la introducción del inciso final del
art. 44 bis.1 LOREG el legislador estatal, plenamente respetuoso con la
libertad de configuración del legislador autonómico, habilita a éste para
ampliar los porcentajes de presencia en las listas electorales. La regulación
electoral no se agota con el contenido de la LOREG, ley estatal en la que se
fijan unos topes mínimos y máximos de candidatos de cada sexo en las
candidaturas, sino que serán finalmente las respectivas leyes autonómicas
reguladoras de los regímenes electorales las que formulen una determinada
opción, señalando los concretos porcentajes de presencia de cada sexo, con
respeto a los umbrales estatales y sin que ello suponga, necesariamente,
decantarse por el cincuenta por ciento (41-59, 42-58…).
En cuanto a los apartados
segundo y tercero, que modifican los arts. 187 y 201 LOREG, y quinto, que añade
una nueva disposición transitoria séptima al mismo cuerpo legal, se apunta que
los criterios de población manejados en los primeros y la moratoria establecida
en este último resultan de todo punto proporcionados al fin perseguido con la
reforma legal cuestionada. No parece que un sistema de exigencia de listas
paritarias pudiera llegar a imponerse de una sola vez y para todos los niveles
electorales. Resulta sumamente probable que en algunos procesos electorales
pudieran hacerse inviables estas medidas, como podría ocurrir en las elecciones
locales o insulares de escasos habitantes, que se verían imposibilitadas para
formar listas cumplimentando las exigencias de paridad. Tales circunstancias
justifican la introducción de una cadencia temporal en la aplicación de la
norma, así como las excepciones previstas. Así, para la Abogacía del Estado,
“dada la muy diversa naturaleza que presentan los procesos electorales locales,
autonómicos, nacionales y europeos, las confecciones de sus respectivas listas
han de permitir márgenes diferentes en cada uno de los casos, conduciendo ello
también a diferenciar de algún modo la exigencia de paridad. La reforma
electoral permite con tales excepciones que la libertad de los partidos
políticos resulte respetada ante la dificultad que para algunos de ellos pueda
suponer hoy día el conseguir candidatas en los municipios y en las islas de
menor población”.
Por lo que hace al apartado
cuarto, que modifica la disposición adicional primera LOREG para incluir la
mención expresa al nuevo art. 44 bis de dicha Ley Orgánica, se remite la
Abogacía del Estado a los argumentos expuestos en defensa de la
constitucionalidad de este último precepto.
En virtud de todo ello la
Abogacía del Estado solicita que se dicte Sentencia desestimatoria del recurso
de inconstitucionalidad.
15. El día 13 de septiembre
2007 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal
Constitucional el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en reunión
celebrada el anterior día 4, dando por personada a la Cámara en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 5653-2007 y por ofrecida su colaboración a los
efectos del art. 88.1 LOTC.
16. Mediante Auto de 17 de
diciembre de 2007 el Pleno de este Tribunal acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad
núm. 5653-
17. Por providencia de 28 de
enero de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia
el día 29 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. En la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife plantea las dudas que le suscita la
constitucionalidad del art. 44 bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del
Régimen Electoral General, introducido por la disposición adicional segunda de
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y
Hombres (en adelante, LOIMH). Por su parte, en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 5653-2007 interpuesto por más de cincuenta Diputados
del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados se impugnan las
diferentes modificaciones de la LOREG contenidas en dicha disposición
adicional; esto es, en cuanto, además de introducir el nuevo art. 44 bis LOREG,
modifica otros preceptos de la Ley Electoral, concretamente sus arts. 187.2 y
201.3 y la disposición adicional primera, añadiéndole una nueva disposición
transitoria, la séptima.
Básicamente el Auto de
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, así como el
escrito de demanda formulado por los Diputados del Grupo Parlamentario Popular
del Congreso de los Diputados recurrentes, reprochan a los preceptos legales
controvertidos -el nuevo art. 44 bis LOREG en el primer caso, y las diversas
modificaciones introducidas en el articulado de esta Ley Orgánica por la
disposición adicional segunda LOIMH en el segundo- la vulneración de los arts.
14 y 23 CE. Además se denuncia la vulneración del art. 6 en relación con el 22
CE y, en el recurso de inconstitucionalidad también la de los arts. 16.1,
20.1.a) y 68.5, todos de la CE. Los motivos esgrimidos al efecto se han
expuesto con detalle en los antecedentes de la presente resolución, donde se ha
referido igualmente que el Fiscal General del Estado y la Abogacía del Estado
defienden la plena conformidad de las normas controvertidas con la
Constitución.
La literalidad del nuevo
art. 44 bis LOREG es la siguiente:
“1. Las candidaturas que se
presenten para las elecciones de diputados al Congreso, municipales y de
miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares canarios en los
términos previstos en esta Ley, diputados al Parlamento Europeo y miembros de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas deberán tener una
composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la
lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta
por ciento. Cuando el número de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la
proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al equilibrio
numérico.
En las elecciones de
miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, las leyes
reguladoras de sus respectivos regímenes electorales podrán establecer medidas
que favorezcan una mayor presencia de mujeres en las candidaturas que se
presenten a las Elecciones de las citadas Asambleas Legislativas.
2. También se mantendrá la
proporción mínima del cuarenta por ciento en cada tramo de cinco puestos.
Cuando el último tramo de la lista no alcance los cinco puestos, la referida
proporción de mujeres y hombres en ese tramo será lo más cercana posible al
equilibrio numérico, aunque deberá mantenerse en cualquier caso la proporción
exigible respecto del conjunto de la lista.
4. Cuando las candidaturas
para el Senado se agrupen en listas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
171 de esta Ley, tales listas deberán tener igualmente una composición
equilibrada de mujeres y hombres, de forma que la proporción de unas y otros
sea lo más cercana posible al equilibrio numérico”.
Por otro lado se añade un
nuevo párrafo al apartado 2 del art. 187, redactado en los siguientes términos:
“Lo previsto en el artículo
44 bis de esta Ley no será exigible en las candidaturas que se presenten en los
municipios con un número de residentes igual o inferior a 3.000 habitantes”.
También se añade el
siguiente nuevo párrafo al apartado 3 del art. 201:
“Lo previsto en el artículo
44 bis de esta Ley no será exigible en las candidaturas que se presenten en las
islas con un número de residentes igual o inferior a 5.000 habitantes”.
La reforma de la disposición
adicional primera de la Ley Electoral consiste en la modificación de su
apartado 2 al objeto de introducir el nuevo art. 44 bis LOREG entre los
preceptos que serán aplicables a las elecciones a Asambleas Legislativas de
Comunidades Autónomas.
Por último se incorpora una
nueva disposición transitoria séptima a la Ley Electoral redactada en los
siguientes términos:
“En las convocatorias a
elecciones municipales que se produzcan antes de 2011, lo previsto en el
artículo 44 bis sólo será exigible en los municipios con un número de
residentes superior a 5.000 habitantes, aplicándose a partir del 1 de enero de
ese año la cifra de habitantes prevista en el segundo párrafo del apartado 2
del artículo 187 de la presente Ley”.
2. La disposición adicional
impugnada se inserta en una Ley cuyo título -Ley orgánica para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres- resulta expresivo de su finalidad que no es otra
que alcanzar la igualdad material, sustancial, entre ambos sexos. Para lograr
este objetivo la Ley en sus diferentes artículos y disposiciones utiliza
distintas técnicas, entre otras el recurso a acciones positivas y medidas de
discriminación positiva a favor de la mujer, la obligación de un equilibrio
entre sexos a la hora de la presentación de candidaturas electorales, o la
implantación de otras medidas formales de igualdad, predicables de ambos sexos.
De ese conjunto de medidas contenidas en la Ley se han impugnado sólo las
normas relativas al citado equilibrio entre sexos en las candidaturas
electorales, y exclusivamente a ellas se ceñirá la presente Resolución.
Tanto el Juzgado promotor de
la cuestión de inconstitucionalidad como todas las partes en el recurso de
inconstitucionalidad manejan, a favor y en contra de la constitucionalidad de
las normas impugnadas, argumentos tomados del Derecho internacional y del
Derecho comparado. Pese a la relevancia que tales argumentos tienen en los
discursos sostenidos por las distintas partes hay que recordar que, según
nuestra doctrina, “los Tratados internacionales no constituyen canon para el
enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango
legal (SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14; 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5;
254/1993, de 20 de julio, FJ 5)” (STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 11), lo que
no puede ser óbice para subrayar la importancia que reviste la remisión
constitucional (art. 10.2 CE) a determinados instrumentos de Derecho
internacional como criterio interpretativo de los derechos fundamentales. Según
hemos reiterado en la STC 236/2007, de 7 de noviembre, “esa decisión del
constituyente expresa el reconocimiento de nuestra coincidencia con el ámbito
de valores e intereses que dichos instrumentos protegen, así como nuestra
voluntad como Nación de incorporarnos a un orden jurídico internacional que
propugna la defensa y protección de los derechos humanos como base fundamental
de la organización del Estado” (FJ 3).
Pues bien, tanto los textos
de Derecho internacional general -entre los que destaca la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de 18 de
diciembre de 1979 (ratificada por España mediante Instrumento de 5 de enero de
1984), en la que los Estados partes se comprometen a garantizar a las mujeres
“en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a participar en la
formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y
ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los
planos gubernamentales” [art. 7 b)]-, como los gestados en el seno del Consejo
de Europa en torno al Convenio Europeo para la protección de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales, de 4 de noviembre de 1950
(ratificado por España el 26 de septiembre de 1979), ponen de relieve que la
búsqueda de la igualdad formal y material entre mujeres y hombres constituye
una piedra angular del Derecho internacional de los derechos humanos.
Conclusión que resulta
avalada también en el ámbito del Derecho comunitario -sobre cuya inserción en
nuestro Ordenamiento jurídico ya se pronunció este Tribunal en su Declaración
1/2004, de 13 de diciembre-, en el que la modificación reciente del Tratado de
la Comunidad Europea por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que
aún no ha entrado en vigor, ha dotado de mayor relieve a la promoción de la
igualdad entre hombres y mujeres. Concretamente, a la definición de un objetivo
transversal para todas las actividades comunitarias, consistente en “eliminar
las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad”, que ya
figuraba en el art. 3.2, se añade un nuevo art. 1 bis, de acuerdo con el cual
“la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,
libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores
son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y
la igualdad entre mujeres y hombres”. La inclusión de la igualdad en este
cuadro de valores fundamentales tiene como correlato la asunción de un
compromiso de fomento de la misma en el segundo párrafo del nuevo art. 2.3 del
Tratado de la Comunidad Europea.
Ahora bien, fuera de los
mandatos genéricos en favor de la igualdad entre hombres y mujeres, los
convenios internacionales (a diferencia de otros textos internacionales a los
que se refieren las partes y que pese a su indudable valor político no tienen
cabida en el mandato del art. 10.2 CE) no se pronuncian, en principio, sobre
los concretos instrumentos utilizables por los Estados para darles
cumplimiento. Y es en este ámbito en el que hay que situar las consideraciones
sobre el Derecho comparado que se contienen en los escritos presentados en
ambos procesos. Sin entrar en valoraciones que no nos competen, hay que
destacar que los avatares de las jurisprudencias italiana y francesa a que
también se refieren las partes se explican justamente a partir de una
diferencia fundamental entre aquellos ordenamientos y el nuestro, cual es la de
la singularidad que en nuestro caso supone la amplitud del contenido del art.
9.2 CE que se proyecta expresamente a la participación política y que a la idea
de remover añade, además, las de promover y facilitar. De ahí que la
introducción en los países de nuestro entorno de medidas similares a las aquí
controvertidas haya ido precedida o acompañada, según los casos, de reformas
constitucionales que han incorporado la idea de promoción de la igualdad entre
hombres y mujeres en el ámbito de la representación política -superando con
ello una visión estrechamente formal y trascendiendo a los mandatos de mera
remoción de obstáculos para lograr su efectividad- en términos similares a los
que figuran desde un principio en la Constitución Española, que constituye,
obviamente, nuestro único canon de constitucionalidad.