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STC DE 29 DE
ENERO DE 2008
El Pleno del Tribunal Constitucional,
compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo
Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio,
don Roberto García-Calvo y Montiel, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay
Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don
Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps,
Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
S E N T E N C I A
En la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007, promovida por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, en relación con el
artículo 44 bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General, introducido por la disposición adicional segunda de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y
Hombres, y en el recurso de inconstitucionalidad, acumulado a la anterior, núm.
5653-2007, interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario
Popular del Congreso de los Diputados, frente a la disposición adicional
segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo. Han intervenido y formulado
alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido
ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del
Tribunal.
I. Antecedentes
A) Cuestión de
Inconstitucionalidad núm. 4069-2007.
1. El 7 de mayo de 2007 se
registró en este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife del día 5 anterior,
al que se acompaña Auto del mismo órgano judicial de esa misma fecha, por el
que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 44
bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General,
introducido por la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de
22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres (en adelante,
LOIMH), por posible vulneración del art. 23, en relación con los arts. 6 y 14,
todos ellos de la Constitución.
2. Los antecedentes
procesales de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente
expuestos, los siguientes:
a) Mediante Resolución de 27
de abril de 2007 la Junta Electoral de Zona de Icod de los Vinos denegó la proclamación
de la candidatura presentada por el Partido Popular para el municipio de
Garachico en las elecciones del 27 de mayo siguiente. La denegación se
fundamentó en que la referida candidatura no se adaptaba a lo previsto en el
art. 44 bis.1 LOREG.
b) El 28 de abril de 2007 el
representante legal del Partido Popular ante la Junta Electoral de Zona antes
mencionada alegó que la candidatura presentada por dicha formación política era
adecuada a la Constitución y no cabía rectificación o subsanación de su
composición. Consecuentemente solicitaba de la Junta Electoral de Zona de Icod
de los Vinos la proclamación de la candidatura.
c) Con fecha 1 de mayo de
2007 la Junta Electoral de Zona procedió a la publicación oficial de las
candidaturas proclamadas (Boletín Oficial de la Provincia de Santa Cruz de
Tenerife núm. 60), entre las que no figuraba la presentada por el Partido
Popular en el municipio de Garachico.
d) Esta resolución fue
objeto de recurso contencioso-electoral el siguiente día 2 de mayo de 2007. En
el escrito de demanda se solicitaba, por otrosí, el planteamiento de cuestión
de inconstitucionalidad en relación con el art. 44 bis LOREG al entender la
actora que podría vulnerar lo dispuesto en los arts. 14 y 23 CE así como en los
arts. 16 y
e) Con fecha 4 de mayo de
2007 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de
Tenerife dictó providencia del siguiente tenor: “debatiéndose en este recurso
electoral la constitucionalidad del artículo 44.bis de la Ley Electoral, de
conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional de 3 de octubre de 1979, suscitándose dudas sobre su
constitucionalidad, cuestión de la cual depende la decisión de este proceso,
determinada exclusivamente por la validez de la norma cuestionada, óigase al
Ministerio Fiscal para que a la mayor brevedad posible pueda alegar sobre la
pertinencia de plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional”.
Ese mismo día el Ministerio
Fiscal presentó escrito de alegaciones oponiéndose al recurso
contencioso-electoral y señalado la improcedencia del planteamiento de la
cuestión de inconstitucionalidad tanto por razones de fondo como por la
alteración que dicho planteamiento entrañaría para la configuración legal del
proceso contencioso-electoral, caracterizado, entre otras, por la nota de
perentoriedad.
También el 4 de mayo de 2007
la parte actora presentó escrito de alegaciones en el que señalaba que la
cuestión de inconstitucionalidad cuyo planteamiento se postulaba “debe
tramitarse conforme a los plazos establecidos en la Ley Orgánica de Régimen
Electoral General, para que el restablecimiento de los citados derechos se
produzca dentro del plazo habilitado para ello conforme a la misma”, añadiendo
que “en el caso de que no fuese posible la tramitación de la cuestión de
inconstitucionalidad según el procedimiento preferente y sumario de la Ley
Orgánica de Régimen Electoral General, esta parte se ve obligada a desistir de
su solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, puesto que
el restablecimiento extemporáneo de los derechos fundamentales vulnerados
carecería de toda eficacia y utilidad”.
f) Finalmente la presente
cuestión de inconstitucionalidad se elevó mediante Auto de 5 de mayo de 2007.
3. La parte argumentativa
del referido Auto se inicia con la constatación de que el único extremo
controvertido en el proceso contencioso-electoral es el relativo a la
constitucionalidad del art. 44 bis LOREG, cuyas determinaciones en punto a la
composición de las listas electorales la parte actora reconoce que no ha
observado. Dicho lo cual y tras dejar constancia de las posiciones defendidas
por las partes en el proceso, el órgano judicial señala que “lo expuesto en la demanda
refleja dudas objetivas y razonables cuyo esclarecimiento no puede ser resuelto
en el sentido de afirmar rotundamente la constitucionalidad de la Ley”.
En la exposición de las
razones que le mueven a dudar de la constitucionalidad del precepto legal
cuestionado recuerda el juzgador que todos los derechos fundamentales precisan
de desarrollo legislativo, al tiempo que existen otros conocidos como derechos
de configuración legal (arts. 23 y 24 CE) que presentan una mayor
indeterminación y por ello necesitan un mayor complemento legislativo que
termine de diseñar su contenido y les permita alcanzar plena efectividad.
Por otro lado recuerda que
los derechos fundamentales de nuestra Constitución están íntimamente
relacionados con los proclamados en los Tratados Internacionales (art. 10.2),
señaladamente en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que junto con las
tradiciones constitucionales de los Estados miembros son principios generales
del Derecho comunitario. Los derechos fundamentales comunitarios se han
recogido en la Carta aprobada en Niza en el año 2000, donde se contiene el
acervo constitucional común en la materia. Se apunta de este modo una tendencia
a la uniformidad en los países de nuestro entorno cultural más próximo.
El art. 23.2 CE reconoce el
derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos
públicos y representativos con los requisitos que señale la Ley Electoral. De
suerte que este precepto constitucional prohíbe la discriminación en general,
pero si la discriminación tiene lugar por alguno de los supuestos expresamente
previstos en el art. 14 CE entonces es éste el precepto constitucional
vulnerado (entre otras muchas, STC 75/1983). Asimismo, en la STC 161/1988 se ha
declarado que cuando se viola el derecho del candidato a ser elegible también
se vulnera el derecho del elector a participar en el proceso de designación de
sus representantes.
El principio de igualdad
ante la Ley proclamado en el art. 14 CE impide que el legislador dé un trato
distinto a personas que se hallen en la misma situación (STC 144/1988). Sin
embargo, tal paridad no impide que el legislador haga distinciones siempre que
puedan ser calificadas de objetivas y razonables, constituyendo
discriminaciones cuando sean arbitrarias o irrazonables. En la formulación del
juicio de razonabilidad debe prestarse especial atención a las diferenciaciones
normativas por razón de las condiciones prohibidas expresamente en el art. 14
CE. Junto con lo expuesto se recuerda que la igualdad ha de ser real y efectiva
por mor del art. 9.2 CE, lo que dota de legitimidad a las acciones positivas
encaminadas a favorecer la igualdad de oportunidades, práctica que, no
obstante, puede colisionar con los derechos de las personas excluidas y con el
criterio meritocrático según el cual los bienes o beneficios escasos deben ser
asignados según la valía individual de las personas. Lo que no ha sido óbice
para que la Ley haya favorecido a las personas con discapacidad mediante la
reserva de cuotas en el acceso a la función pública, “lo que constituye una
discriminación positiva indirecta en méritos del artículo 49 CE”.
En otro orden de cosas
apunta el titular del órgano judicial promotor de la cuestión de inconstitucionalidad
que en materia de igualdad se ha avanzado mucho en poco tiempo, a pesar de lo
cual “la desigualdad de la mujer por circunstancias fundamentalmente
socio-culturales sigue siendo una tarea pendiente que exige la efectividad del
principio de igualdad de oportunidades”. Este objetivo puede hacerse real y
efectivo con discriminaciones positivas, pero plantea la duda de
constitucionalidad cuando incide en las circunstancias del art. 14 CE. En el
caso sometido a la consideración del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife las recurrentes son mujeres y se da la
paradoja de que una Ley hecha para beneficiarlas les perjudica. “El límite
máximo del 60 por ciento a la libre concurrencia de mujeres y hombres produce
un efecto contraproducente y hay que explicarles a las mujeres recurrentes que
tendrían que sacrificar su libertad política en mérito de la igualdad general
de todas las mujeres, que se podrían beneficiar del equilibrio electoral, pero
que no puede haber una lista electoral completa de mujeres por el hecho de
serlo ya que en la concepción del mundo que muestra el legislador no cabe la
aspiración a un pleno municipal en el Ayuntamiento de Garachico constituido por
todas las mujeres recurrentes en caso de que fueran elegidas o de mujeres de
varios partidos cuya capacidad de tomar decisiones consensuadas a lo mejor es
más flexible que la que ha mostrado la gestión política mayoritariamente
masculina”.
No estamos ante un supuesto
típico de diferenciación por razón de sexo, pues no hay agravio comparativo
ante la Ley. Si todos los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de
igualdad a los cargos públicos representativos, el término de comparación se
centraría en si la persona titular de ese derecho puede ser restringida
-discriminada- por razón de género que indudablemente es lo que habría ocurrido
en este caso, según manifiesta el Auto de planteamiento de la cuestión de
inconstitucionalidad.
Seguidamente se reseña que
tanto la Corte Constitucional italiana como el Consejo Constitucional francés
han apreciado discriminación en regulaciones análogas a la ahora controvertida.
En opinión del órgano judicial, “este hecho obliga a poner en duda la
constitucionalidad del artículo 44 bis”. Y ello porque aun cuando la jurisprudencia
constitucional extranjera no sea vinculante, debe tenerse presente que las
normas constitucionales sobre igualdad son relativamente sencillas en su
formulación y tienen un origen histórico común, por lo que no parece que el
juicio de igualdad pueda ser diferente entre países cultural y jurídicamente
tan próximos; de manera que las decisiones de esos órganos jurisdiccionales
tienen, al menos, la autoridad de una cita doctrinal para suscitar dudas
intelectuales al margen de convicciones políticas subjetivas.
En el Auto se indica que
“una cosa es promover condiciones, remover obstáculos y facilitar la
participación en la vida pública de las mujeres (artículo 9.2 CE) y otra bien
distinta imponerla e imponerla a costa de la libertad política de las mujeres
recurrentes a las que la Ley garantiza unos mínimos pero también fija un techo
a sus legítimas aspiraciones de participar activamente en los asuntos
públicos”. El equilibrio o paridad que se refleja en el art. 44 bis LOREG no se
encuentra en la Constitución, por lo que puede hablarse de un interés general o
de un valor infraconstitucional cuya preponderancia sobre la igualdad en el
derecho a ser candidato sin discriminación por razón de sexo es harto
discutible.
También se plantea el
problema desde la perspectiva que ofrece el contenido esencial. Al respecto se
señala que en el derecho fundamental de acceso a la función pública el
principio de mérito y capacidad se integra en el contenido del derecho, dándose
la paradoja de que cuando los procesos selectivos se basan en tales criterios
no se aprecia una exclusión de la mujer, que tiene lugar, por el contrario, en
los puestos de nombramiento libre o discrecional. La meritocracia es un
principio de política jurídica que junto con la igualdad de oportunidades son
fundamentales en la organización y funcionamiento de una sociedad progresista
hacia valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político (art. 1
CE); pero es discutible que la meritocracia forme parte del contenido esencial
del derecho fundamental aquí concernido.
Finalmente se apunta que el
precepto legal cuestionado también restringe la libertad de los partidos
políticos a la hora de nombrar a sus candidatos, señalándose que son los
propios partidos políticos los destinatarios de la norma, pues de sus acuerdos
depende la participación de la mujer en política. Al imponer una cantidad
proporcional de hombres y mujeres se impide la legítima aspiración de las
mujeres a conseguir abrumadoras mayorías de representación femenina en los
cargos públicos o bien, alternativamente, la duda radica en si no resulta
desproporcionado en sentido estricto que este objetivo pueda ser limitado por
considerarse suficiente la flexible proporcionalidad numérica fijada por el
precepto y ha de renunciarse a dicho objetivo por solidaridad con otras
mujeres. Para el órgano judicial promotor de la cuestión “que al final se esté
buscando candidatos de cuota y no por valía personal puede incluso ser
contrario a la dignidad de la persona”.
4. Mediante providencia de
24 de mayo de 2007 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, a los efectos que
determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que en el
plazo de diez días alegara lo que considerase conveniente acerca de la posible
falta de condiciones procesales para la admisión de la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007.
El Fiscal General del Estado
evacuó el trámite conferido el 18 de junio de 2007, fecha en la que comunicó a
este Tribunal que, a su parecer, no concurre la falta de condiciones procesales
a la que se aludía en el proveído de referencia.
5. Mediante providencia de
12 de julio de 2007 el Pleno de este Tribunal acordó tener por formuladas las
alegaciones efectuadas por el Fiscal General del Estado, admitiendo a trámite
la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007, formulada por el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, reservándose
para sí su conocimiento, de acuerdo con el art. 10.1 c) LOTC, en la redacción
dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo; dar traslado de las actuaciones
recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y
al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del
Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el
plazo común e improrrogable de diez días pudieran personarse en el proceso y
formular las alegaciones que estimasen pertinentes; comunicar la resolución
adoptada al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife
a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca
suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente esta
cuestión y, finalmente, publicar la incoación de la cuestión en el Boletín
Oficial del Estado.
Dicha publicación se llevó a
efecto en el Boletín Oficial del Estado núm. 178, de 26 de julio de 2007.
6. El 5 de septiembre de
2007 el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha
Cámara en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007 y por ofrecida su
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. Con fecha 10 de
septiembre de 2007 presentó alegaciones, interesando la desestimación de la
cuestión de inconstitucionalidad, el Abogado del Estado.
a) Al respecto recuerda que
la LOIMH se suma a una serie de reformas legales recientes en países de la
Unión Europea tendentes a incorporar a su ordenamiento la Directiva 2002/73/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, sobre
igualdad de trato en el acceso al empleo, a la formación y a la promoción
profesionales y, en menor grado, la Directiva 2004/113/CE, de 13 de diciembre
de 2004, de igualdad de trato en el acceso a bienes y servicios y su
suministro. Sin embargo, la citada Ley Orgánica no es mera transposición al
Ordenamiento español de estas Directivas comunitarias.
Para tratar de alcanzar la
igualdad, la LOIMH comienza con una declaración de sumo interés, al afirmar en
su art. 1 que hombres y mujeres son iguales en dignidad humana, e iguales
también en derechos y deberes. La Ley pretende hacer efectivo el principio de
igualdad de trato y de oportunidades, a cuyo efecto invoca los arts. 9.2 y 14
CE. Como en su Exposición de Motivos se reseña, la aprobación de la LOIMH era
necesaria porque, a pesar de los enormes avances habidos en nuestro
Ordenamiento, la realidad demuestra que no se ha asegurado todavía la igualdad
formal y material entre personas de distinto sexo, siendo precisas nuevas
intervenciones del legislador para garantizar una igualdad efectiva, sin
privilegios ni limitaciones.
La LOIMH nace, según se
consigna en su Exposición de Motivos, con la vocación de erigirse en la
ley-código de la igualdad entre mujeres y hombres, inspirada en las ideas de
globalidad y transversalidad como integración de la igualdad en todas las
políticas. Unas ideas que ya figuraban en la Ley 30/2003, de 13 de octubre, en
la que se impuso la evaluación del impacto por razón de sexo en el proceso de
elaboración de toda norma estatal, al efecto de evitar consecuencias negativas,
intencionadas o no, que favorecieran situaciones de discriminación; se superaba
así la concepción sectorial de las políticas de igualdad. También la Ley
Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra
la Violencia de Género, contiene una regulación integral, al incluir un
conjunto de medidas de diverso tipo en el tratamiento de la violencia contra la
mujer.
Pues bien, las disposiciones
adicionales primera y segunda LOIMH desarrollan y hacen efectiva la
participación de las mujeres en la toma de decisiones, consiguiendo así su
incorporación creciente y equiparable a la de los hombres al ámbito de los
poderes públicos. La disposición adicional primera precisa la noción de
composición equilibrada, en tanto que la disposición adicional segunda
garantiza que esa composición equilibrada se consiga en la conformación de los
órganos fundamentales de la democracia. Ambas disposiciones adicionales parten
de la constatación de que la participación en la vida política de las mujeres
es bastante menor que la de los hombres, incluso en muchos de los países con
sistemas democráticos asentados (para ilustrar este extremo la Abogacía del
Estado acompaña una serie de tablas comparativas).
b) Seguidamente se expone el
marco internacional y comunitario europeo, con expresa indicación de que en
diferentes foros internacionales se ha considerado que la democracia tiene un
déficit de representación que es necesario remediar, no sólo como un imperativo
de justicia, sino también con apoyo en argumentos favorables a la presencia de
las mujeres en la vida política y en los órganos dirigentes. Por ello diversos
textos normativos han incorporado el principio de igualdad entre los derechos
humanos. Así, se citan el art. 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, de
1950; el art. 2 del Convenio sobre los Derechos Políticos de la Mujer, de 1952;
el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966, y
el art. 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer.
La idea de democracia
paritaria parte del reconocimiento del hecho de que las mujeres constituyen el
50 por ciento de la sociedad. Se empieza a hablar de democracia paritaria a
raíz de la llamada “Declaración de Atenas”, aprobada en la primera Cumbre
Europea “Mujeres en el poder”, celebrada en la capital griega el 3 de noviembre
de 1992. También en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en
Pekín en 1995 se reiteró la necesidad de garantizar un reparto equilibrado de las
responsabilidades, los poderes y los derechos. En el año 2000 tuvo lugar en
Nueva York el encuentro que Naciones Unidas programó para efectuar un balance
de los acuerdos adoptados en Pekín, insistiéndose en los argumentos ya
expuestos en aquella Conferencia Mundial.
En el ámbito del Derecho
comunitario europeo se citan las siguientes Recomendaciones y Resoluciones,
“que carecen de fuerza vinculante, al afectar al ámbito de la participación
política que sigue unida al concepto de ciudadanía nacional, pero que tienen un
evidente autoridad moral”: Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 1996,
sobre participación equilibrada en los procesos de toma de decisiones;
Resolución del Parlamento Europeo núm. 169 de 1988, en la que se solicita de
los partidos políticos adopten un sistema de cuotas para la presentación de
candidaturas; Resolución de 3 de marzo de 2000, en la cual el Parlamento
Europeo constata que las cuotas equilibran la participación de los hombres y
las mujeres en la vida política; Resolución de 5 de julio de 2001, donde se
recomienda la adopción de planes nacionales para la promoción de una
participación equilibrada; Recomendación del Consejo de 12 de marzo de 2003,
sobre participación equilibrada en los procesos de decisión en los ámbitos político
y público, en la que se sitúa en el 40 por ciento el umbral aconsejable del
equilibrio auspiciado. Asimismo se han aprobado diversas Directivas, tendentes
a asegurar el derecho a la igualdad, por lo común en el ámbito laboral y el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se ha pronunciado también
sobre la igualdad de trato, especialmente en sus Sentencias Kalanke, de 1995, y
Marschall, de 1997, en tanto que el proyecto de Tratado de la Constitución
Europea incluye diversas menciones a la igualdad entre hombres y mujeres.
Se cita también la labor
constante del Consejo de Europa, que en 1989 organizó una Conferencia sobre el
tema “El principio democrático de igual representación. Cuarenta años de
actividad del Consejo de Europa”, en la que se difundieron dos importantes
ideas que apuntan a la promoción de este principio: el concepto de democracia
paritaria y la propuesta de incluir el principio de igualdad entre hombres y
mujeres en un protocolo adicional a la Convención Europea de Derechos Humanos.
De la IV Conferencia ministerial europea sobre igualdad entre hombres y
mujeres, celebrada en Estambul los días 13 y 14 de noviembre de 1997 surgió una
declaración sobre la igualdad como criterio fundamental de la democracia.
Tras mencionar la Conferencia
de Nueva Delhi organizada por la Unión Interparlamentaria se concluye que
existe “una indudable unanimidad internacional en la necesidad de adoptar
medidas orientadas a conseguir el equilibrio en la representación política
entre hombres y mujeres, […] y si bien es cierto que los citados textos no
imponen directamente la paridad en la composición de las candidaturas
electorales, no puede negarse que el precepto cuya constitucionalidad se
cuestiona se enmarca, con naturalidad, en las recomendaciones y directrices
señaladas, debiendo destacarse además que, en aplicación del art. 10.2 CE,
éstas se incorporarán a la interpretación de los derechos fundamentales
reconocidos por la Constitución”.
c) A renglón seguido expone
la Abogacía del Estado las razones en virtud de las cuales concluye que la
doctrina constitucional de Derecho comparado que se alega de contrario no
resulta trasladable a nuestro Ordenamiento jurídico.
El Consejo Constitucional
francés, en su Decisión de 18 de noviembre de 1982, declaró inconstitucional
una reforma del Código electoral y del Código Municipal, inconstitucionalidad
que extendió el 24 de enero de 1999 al procedimiento de elección de los
consejeros regionales. Sin embargo la reforma constitucional de 8 de julio de
1999 añadió un nuevo párrafo al art. 3 de la Constitución francesa, conforme al
cual “la Ley favorece un acceso equitativo de mujeres y hombres a los mandatos
electorales y a las funciones electivas”, al tiempo que el art. 4 emplaza a los
partidos políticos a la consecución de este objetivo. Pues bien, un análisis
comparativo de los arts. 3 y 4 de la Constitución francesa y 9.2 de la nuestra
permite extraer la conclusión de su análoga potencialidad para amparar la
regulación mediante ley de la composición paritaria de las candidaturas, en
especial a partir de la jurisprudencia constitucional, que vincula al art. 9.2
la remoción, por parte de los poderes públicos, de los obstáculos existentes
para que las mujeres participen con plenitud en la vida política, económica,
social y cultural.
También en Italia se ha
discutido la constitucionalidad de las cuotas femeninas, dando lugar, tras un
primer pronunciamiento de la Corte Constitucional contrario a esta previsión, a
sendas reformas constitucionales en 2001 y 2003. Respecto de este país apunta
el Abogado del Estado que la similitud entre el art. 9.2 CE y el 3.2 de la
Constitución italiana no debe llevar a confusión puesto que “el art. 9.2 de
nuestra Constitución, aunque inspirado en la Constitución italiana, es más rico
y no se limita, como el italiano, a imponer la remoción de obstáculos sino que
exige de los poderes públicos la activa promoción de las condiciones que
garanticen que la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integren
sean reales y efectivas”. Además, no existe en nuestro texto constitucional un
precepto equivalente al art. 51 de la Constitución italiana.
En las reformas
constitucionales llevadas a efecto en Europa concurren dos elementos que no se
dan en España. De una parte, la falta de una definición clara en el texto
constitucional -antes de su modificación- de la igualdad material; de otra, la
necesidad de afirmar constitucionalmente la igualdad de mujeres y hombres.
Ambos elementos condujeron en su momento a la declaración de inconstitucionalidad
de las leyes que introducían las cuotas electorales.
d) Hechas estas
consideraciones generales pasa el Abogado del Estado a dar cuenta de los
argumentos en virtud de los cuales defiende la constitucionalidad de la reforma
de la LOREG. Argumentos que parten de la afirmación de que “la discusión sobre
si la reforma introducida por la LOIMH en el Derecho electoral constituye una
‘discriminación positiva’, una ‘discriminación inversa’ o una ‘positive action’
dependerá de cómo se defina cada una de estas categorías. La definición de
tales conceptos nos parece ajena a este proceso constitucional, en el que
simplemente habrá de decidirse si el art. 44 bis LOREG es o no constitucional,
con independencia de su categorización más o menos acertada”.
Se entra a examinar la
novedad legislativa introducida por la LOIMH desde la perspectiva que nos
ofrecen los conceptos de soberanía y representación. El concepto unitario de
soberanía proviene, según señala el Abogado del Estado, de la etapa
preconstitucional, cuando se exige que su ejercicio se llevara a cabo por un
sujeto único y excluyente. De igual manera la representación, en tanto que lo
es del pueblo como unidad, tiene que ser igual, suprimiendo cualquier
distinción a la hora de formar una Cámara constituyente capaz de representar a
toda la nación. Sin embargo, advierte la Abogacía del Estado, no puede
incurrirse en el error conceptual de equiparar la división de género a
cualquier otra división de grupo o etnia, ignorando así la concepción
universalista del género, que impide su reducción a minoría de una categoría
universal.
El sexo no viene determinado
por causas culturales o sociales, sino que va ligado a la noción misma de ser
humano, se trata de una característica irremediablemente inherente a todo
individuo, e inmodificable en su conjunto. Por ello las denominadas cuotas por
sexo, en términos de equilibrio entre hombres y mujeres, no pueden compararse a
posibles cuotas basadas en características culturales, sociales o físicas de
una parte de la población que sí podrían, en su caso, vulnerar la
indivisibilidad y unidad del cuerpo electoral. Las mujeres no son una minoría
ni un grupo social que defienda intereses parciales, por lo que no sería
adecuado, en relación a los demás supuestos, el tertium comparationis, tal y
como lo ha definido el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 148/1986,
29/1987 y 1/2001.
La cuota no pretende que las
mujeres representen en el Parlamento intereses específicamente femeninos sino todo
lo contrario, se trata de universalizar el contenido de la política eliminando
las diferencias entre los sexos y, por lo tanto, el objetivo de la reforma
sería eliminar las intolerables discriminaciones entre ellos. La introducción
de medidas de paridad electoral no quiebra el concepto de unidad del pueblo
como titular de la soberanía, al que no se pretende escindir en dos mitades.
Antes bien, se respeta la existencia de una voluntad nacional única, generada
por los representantes del pueblo soberano cuya elección se ve ligeramente
condicionada para la consecución del incuestionable objetivo de que en las
candidaturas electorales exista una presencia equilibrada de hombres y mujeres.
La reforma de la LOREG actúa en el plano de la elaboración de las candidaturas
y, por tanto, sólo indirectamente en el de la elección de los representantes,
por lo que no tiene incidencia alguna en el sujeto representado, que sigue
siendo único y titular de una única soberanía.
La democracia paritaria no
supone la quiebra de ninguno de los pilares del sistema democrático, ni puede
ser equiparada a las formas de democracia corporativa. En primer lugar, porque
el cuerpo electoral no se divide en función del sexo; en segundo lugar, porque
no se impone a los electores votar sólo a los candidatos de su propio sexo y,
finalmente, porque los hombres y mujeres que resulten elegidos representarán al
conjunto de los ciudadanos y no los intereses de un grupo sexual determinado.
Por otra parte, cualquiera
que sea la caracterización que merezca la reforma de la LOREG lo cierto es que
no se articula como una clásica medida de discriminación positiva que actúe
sólo en beneficio de un determinado grupo escasamente representado sino que
ofrece un trato igualitario a las dos mitades sociales. La norma, desde el
punto de vista de su construcción abstracta, es escrupulosamente respetuosa con
el principio de igualdad, dando exactamente el mismo tratamiento a hombres y
mujeres. Otra cosa será que de su aplicación práctica y por razones puramente estadísticas,
derivadas de la tradicional inferior presencia de las mujeres en las
candidaturas de los partidos políticos, la reforma de la LOREG pueda operar
inicialmente en beneficio de esta mitad social, corrigiendo una situación de
desigualdad de origen.
Para confirmar esta tesis se
recuerda la doctrina elaborada por este Tribunal acerca del principio de
igualdad y su proyección sobre el art. 23.1 CE. Nuestra Constitución configura
la igualdad como un principio y valor que impregna todo el Ordenamiento jurídico
(art. 1.1 CE), como un derecho público subjetivo (art. 14 CE), y como un
referente para la acción social del Estado, que debe tender a la igualdad
sustancial (art. 9.2 CE). Los valores no conciernen sólo al legislador sino a
todos los poderes del Estado y el art. 9.2 CE es la norma de justificación de
las posibilidades de conseguir estándares de libertad y de igualdad a través de
la actuación de los poderes públicos; desde la interacción de los arts. 9.2 y
14 CE se ha entendido justificada la interacción de las desigualdades
compensatorias. En efecto, este Tribunal Constitucional ha fijado su doctrina
de forma evolutiva desde la STC 103/1983 hasta la actualidad, profundizando en
ese concepto de igualdad material por encima de la mera apariencia formal.
Ahora bien, el precepto ni
tan siquiera aspira a remover los obstáculos que han impedido tradicionalmente
la participación de las mujeres en la vida política, no impone una desigualdad
compensatoria sino que, plenamente respetuoso con las dos vertientes del
principio de igualdad, trata de corregir una desigualdad de partida
garantizando una mínima presencia de hombres y mujeres en las candidaturas
electorales y, por tanto, una efectiva igualdad de oportunidades de
participación política a ambas mitades sociales.
La igualdad del art. 14 CE
es la igualdad jurídica ante la ley, noción a la que en este mismo precepto
constitucional se añade la prohibición de discriminación, erigiendo al sexo en
una de las categorías denominadas por la doctrina como sospechosas. Por lo que
respecta a esta prohibición, en un primer momento la doctrina constitucional se
atuvo al concepto puramente formal de la igualdad, dándose un giro a favor de
la concepción finalista de la igualdad a partir de la STC 128/1987.
La igualdad a la que se
refiere el art. 23.2 CE no difiere de la igualdad proclamada en el art. 14 CE,
existiendo entre ambos preceptos una relación de lo general (art. 14 CE) a lo
especial (art. 23 CE). Al respecto se cita la doctrina contenida en las SSTC
30/1993, de 15 de enero, FJ 1, y 225/1998, de 23 de noviembre, FJ 4.
Por otro lado se recuerda
que la doctrina constitucional ha aceptado “la llamada discriminación positiva,
acción afirmativa, acción positiva o acción compensatoria” a favor de la mitad
femenina, como se observa en las SSTC 128/1987, de 16 de julio, FF JJ 6 y 7;
229/1992, de 14 de diciembre, FJ 2, citándose también la STC 269/1994, de 3 de
octubre, FJ 4, sobre reserva de plazas a discapacitados. Sin perjuicio de
recordar que el art. 14 CE “representa una explícita interdicción de
mantenimiento de determinadas diferenciaciones históricamente muy arraigadas”
(STC 136/1987), el Tribunal ha destacado que la Constitución no prohíbe
cualquier diferenciación normativa según las categorías del art. 14 CE sino que,
como bien se afirma en la STC 222/1992, estas diferenciaciones “habrán de
mostrar en primer lugar un fin discernible y legítimo, tendrán que articularse
además en términos no inconsistentes con tal finalidad y deberán, por último,
no incurrir en desproporciones manifiestas a la hora de atribuir a los
diferentes grupos y categorías derechos, obligaciones o cualesquiera otras
situaciones jurídicas subjetivas”.
Pese a que la norma
cuestionada es bidireccional, apunta el Abogado del Estado que una norma electoral
que actuara unidireccionalmente a favor del sexo femenino sería igualmente
conforme con la doctrina plasmada en las resoluciones antes citadas. Así,
tendría un fin lícito y legítimo, como sería la superación de la desigualdad
histórica de participación política de las mujeres, procurando que las
candidaturas reflejen la distribución de la población por géneros existente, y,
por otro lado, la presencia equilibrada de hombres y mujeres en las listas es
una medida racional y absolutamente proporcionada al fin perseguido.
Concretamente, la exigencia de composición equilibrada resulta proporcionada
porque es significativamente equivalente al peso real y numérico de las mujeres
en el cuerpo electoral.
Además se destaca que la
participación política se vertebra, en nuestro sistema electoral, en torno a
dos conceptos fundamentales, los de territorialidad y partido político.
Resultando que el derecho electoral pasivo es un derecho de los ciudadanos en
los que concurran los requisitos de capacidad y no estén incursos en causa de
inelegibilidad, que comprende el acceso, la permanencia y el ejercicio de sus
funciones no sólo en condiciones de igualdad sino también de acuerdo con las
leyes, no existe ningún motivo para pensar que entre los requisitos que satisfacen
el juicio de racionalidad se encuentra la cobertura de un porcentaje de los
puestos de las listas electorales con hombres y mujeres, dado que en todos los
sistemas electorales hay correctores de representatividad.
El art. 23.2 CE es un
derecho de configuración legal, cuya titularidad no corresponde a todos los
seres humanos y que admite, precisamente por ello, diferenciaciones normativas,
correspondiendo al legislador electoral la tarea de concretar los requisitos
para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo (SSTC 161/1988, 18/1989, y
205/1990). Es decir, “el derecho de sufragio pasivo (art. 23.2 CE) es de
configuración legal y admite diferenciación normativa, el derecho de sufragio
activo (art.23.1 CE) es universal y necesariamente iguald, de manera absoluta”.
La LOREG debe respetar el
contenido mínimo de este derecho fundamental, pero goza de libertad para su
configuración más o menos amplia. Pues bien, en la legislación electoral hay
causas de inelegibilidad (arts. 6 y 7 LOREG), causas de incompatibilidad (arts.
155 y ss.) y requisitos de presentación de candidaturas (art. 46, entre otros),
sin que parezca que estos requisitos o causas tengan una naturaleza distinta de
los requisitos de paridad electoral. El contenido del derecho de sufragio pasivo
consiste en que el candidato “que satisface los requisitos de la ley electoral,
alcance la elección y se halle habilitado para tomar posesión y ejercer el
cargo de representante”. Ahora bien, nadie tiene “derecho” a ser candidato,
habida cuenta de que la condición de candidato no existe hasta la publicación
oficial de la candidatura. De modo que las medidas de paridad entre hombres y
mujeres aquí controvertidas se enmarcan en una dimensión distinta a la del
estricto ejercicio del derecho fundamental de sufragio pasivo pues atañen no
tanto a la condición de candidato como a la elaboración de una candidatura en
su conjunto.
Es cierto que la exigencia
de una composición equilibrada de las listas incide sobre el ámbito de decisión
de los partidos políticos en la elaboración de las candidaturas, pero no es
menos cierto que el art. 6 CE condiciona la libertad de los partidos políticos
al respeto a la Constitución y, también, a la ley. De suerte que la libertad de
los partidos en este ámbito está fuertemente condicionada, habida cuenta de que
en la LOREG se regulan, entre otros extremos, la confección de listas cerradas
y bloqueadas, las causas de inelegibilidad, el régimen de incompatibilidades,
inscripción en el censo, obligatoriedad de presentar tantos candidatos como
puestos a cubrir, etc. A ello debe añadirse que los partidos políticos no son
titulares del derecho fundamental de sufragio pasivo sino instrumentos para que
la participación política sea efectiva y, a su través, los ciudadanos puedan
ejercer los derechos que la Constitución les reconoce. La determinación de la
condición de candidato es, en su integridad, obra del legislador, al que
corresponde establecer los requisitos de elegibilidad y los supuestos de
inelegibilidad.
La medida satisface,
finalmente, el requisito de proporcionalidad al introducir una mínima
limitación en la libertad de conformación de las candidaturas electorales por
los partidos políticos, las federaciones, coaliciones y agrupaciones
electorales. Con esa limitación mínima se alcanza el objetivo de la composición
paritaria y sin perjuicio de reconocer que existen otras alternativas, la
opción del legislador no puede tildarse de excesiva o carente de ponderación.
8. El día 13 de septiembre
de 2007 se registró en este Tribunal Constitucional escrito del Presidente del
Congreso de los Diputados comunicando que la Mesa de la Cámara había acordado,
en la reunión celebrada el día 4 anterior, dar por personada a la Cámara en la
cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007 y por ofrecida su colaboración
a los efectos del art. 88.1 LOTC.
9. El Fiscal General del
Estado presentó su escrito de alegaciones el 5 de octubre de 2007. Tras una
pormenorizada exposición de los antecedentes procesales de la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007, relaciona los argumentos en virtud de los
cuales postula su desestimación.
En primer lugar recuerda que
el derecho proclamado en el art. 23.2 CE es un derecho de configuración legal,
de manera que compete al legislador la tarea de concretar los requisitos para
el ejercicio del derecho de sufragio pasivo, en lo que se diferencia
sustancialmente del derecho de sufragio activo. Sin embargo, la configuración
legal del derecho fundamental no está exenta de control.
La propia LOREG establece
regulaciones restrictivas de la participación electoral. Así sucede con las
causas de inelegibilidad e incompatibilidad, o con el sistema de listas
cerradas. Esto es, “el propio desarrollo, la configuración legal del derecho
del art. 23.2 CE no se concibe ni se plasma sino como un sistema en el que el
legislador regula con restricciones el derecho a elegir y a ser elegido”.
La idea orientadora de la
LOIMH es la promoción real de la igualdad de la condición femenina. Con
independencia de la denominación teórica que merezcan sus previsiones, lo
determinante es que gozan de cobertura en instrumentos internacionales y que la
idea misma de discriminación positiva ya es comúnmente aceptada y ha sido
objeto, singularmente en el ámbito laboral y para la mujer trabajadora, de diversos
pronunciamientos de este Tribunal (por todas, STC 229/1992, de 14 de
diciembre). La valoración de este tipo de medidas cuando afecten a derechos
fundamentales debe hacerse teniendo presente que la integración constitucional
de la igualdad y no discriminación ha de entenderse embebida en el contenido
del art. 23.2 CE, por lo que es preciso examinar si las diferenciaciones
normativas obedecen a una finalidad legítima, adecuada a los fines perseguidos
y concurriendo una proporcionalidad entre fines y diferencias de trato (STC
208/1998).
El Fiscal General del Estado
achaca al Auto de planteamiento que “no tiene gran sentido aceptar esa idea
general de la promoción de esas políticas de igualdad y negar su presencia
precisamente en aquel ámbito en que las mismas van a nacer”. Asimismo, subraya
el elevado casuismo del precepto legal cuestionado, que procura distinguir
situaciones, como las pequeñas poblaciones y determina condiciones aceptables y
nada radicales en relación con el reflejo de condiciones de equilibrio
razonables entre candidatos masculinos y femeninos.
Tampoco acepta la crítica a
la imposibilidad de que se presenten listas integradas exclusivamente por
candidatas femeninas ya que el legislador puede condicionar el derecho de
sufragio pasivo y el control de constitucionalidad opera sobre los límites
fijados por el legislador y no antes de su establecimiento. El verdadero y
único mandato que contiene el art. 23.2 CE es un mandato de igualdad para que
todos puedan acceder a las funciones y cargos públicos, unas condiciones de
igualdad que se fijarán por el legislador. Y, en este caso, la regulación legal
trata de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, social y cultural, haciendo así efectivo el valor superior
de la igualdad (art. 1.1 CE) en su concepción material (art. 9.2 CE).
Finalmente, apunta el Fiscal
General del Estado que el precepto no va en contra del pluralismo político,
sustento de los partidos políticos (art. 6 CE) en la formación y manifestación
de la voluntad popular y como instrumentos de participación política. El Auto
de planteamiento no ofrece ninguna razón de entidad jurídico-constitucional que
sustente este reproche.
B) Recurso de
Inconstitucionalidad núm. 5653-2007.
10. El día 21 de junio de
2007 don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, actuando en calidad de comisionado
de más de cincuenta Diputados del Grupo Popular del Congreso de los Diputados,
interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional
segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de
mujeres y hombres.
La impugnación del precepto
legal se fundamenta en los motivos que seguidamente se sintetizan.
A) Denuncian en primer lugar
los Diputados recurrentes vulneración del art. 23 CE. A este respecto señalan
que la finalidad principal de la reforma “es alterar el sistema electoral
español exigiendo a los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que
se presenten a esos procesos de renovación institucional que incluyan un número
de no menos del cuarenta por ciento de mujeres u hombres, en cada tramo de
cinco nombres, en las candidaturas constituidas por listas cerradas y
bloqueadas, acompañándolas con una serie de ajustes, excepciones y moratorias”.
Pues bien, para los actores
la acción compensatoria a favor de un sexo, basada generalmente en el art. 9.2
CE y en fuentes internacionales requiere de unos mínimos pilares. La protección
de la mujer por sí sola no es razón suficiente para justificar la
diferenciación ni suficiente es tampoco que el sujeto beneficiario de la
protección sea la mujer en cuanto tal pues ello, en esos términos, es contrario
al art. 14 CE según la doctrina recogida en la STC 81/1982, FJ 1. Las medidas
promocionales compensatorias hacia un colectivo (art. 9.2 CE) tienen su ámbito
en los campos sociales, laborales, culturales, económicos e incluso políticos
con respeto en todo caso a los derechos e instituciones constitucionales que,
por su naturaleza, “no son capaces de aceptar en su concepción y funcionamiento
la invasión de la acción positiva, por razones de incongruencia o
irrazonabilidad”, particularmente cuando se vulnera un derecho fundamental
garantizado completamente por el Ordenamiento para el colectivo al que se
pretende promocionar, incluso por la desproporcionalidad de la medida, pues
puede llegar a perjudicar a ese colectivo en los casos en los que ya ha
conseguido (o superado) una igualación en el punto de partida.
Subrayan los Diputados
recurrentes que la categoría de ciudadano, a efectos de elegibilidad, es una e
indivisible, careciendo el legislador de base jurídica para establecer
diferencias en su seno. Para el legislador electoral, en protección justamente
de la igualdad de derechos, sólo puede ser relevante la categoría de ciudadano
constitucionalmente acuñada, derivándose su estratificación en atención a
“razones circunscripcionales” (por ejemplo, en las elecciones autonómicas se
permite añadir el requisito de la residencia –SSTC 60/1987, FJ 2; 107/1990, FJ
único, o 25/1992, FJ único-, siendo así que la residencia es una calidad de
adquisición voluntaria, lo que la diferencia de las determinaciones biológicas,
como el sexo).
El legislador electoral debe
ser neutral respecto al sexo, raza, edad o religión, teniendo vedada toda discriminación,
positiva o negativa, basada en tales circunstancias. Si fuera
constitucionalmente admisible que la mitad social femenina se reflejase
obligatoriamente en las candidaturas, con igual razón podrían exigir ese
beneficio otras categorías o segmentos sociales, con reservas de puestos a
ancianos, jóvenes, discapacitados y así sucesivamente. Ello conllevaría la
disolución del interés general en un conjunto de intereses parciales o de
categorías, más cercanos al corporativismo de regímenes antidemocráticos que a
la libertad de la democracia representativa. Para los actores el precepto legal
recurrido representa una revisión de la democracia representativa española, lo
que exigiría una previa reforma constitucional.
Tras subrayar que es en
otros campos de las relaciones políticas, jurídicas, sociales, económicas,
culturales y laborales donde las acciones de discriminación positiva en aras de
la promoción tienen su adecuado ámbito de actuación, se da cuenta del contenido
de la Sentencia de la Corte Constitucional de Italia de 6 de septiembre de
1995, donde se afirma que la absoluta igualdad de sexos impide que la
pertenencia a uno de ellos pueda ser asumida como requisito de elegibilidad,
habida cuenta de que la elegibilidad es la condición necesaria para poder ser
elegido, para beneficiarse del derecho de sufragio pasivo y se añade que la
remoción de obstáculos que impiden a un sexo alcanzar determinados objetivos no
puede traducirse en la atribución directa de los objetivos pretendidos. Para
los Diputados recurrentes la Corte Constitucional de la República italiana
diferencia “con claridad, concreción y rotundidad” la remoción de obstáculos y
la promoción de género, de la manipulación del contenido de los derechos
derivada de invasiones legislativas que adjudiquen y seleccionen a quiénes
corresponde ejercitarlos en cada momento y lugar, menoscabando por criterios
arbitrarios la posibilidad de titularidad y ejercicio. Con posterioridad, en
Italia se han sucedido sendas reformas constitucionales en 2001 y 2003, pero
ninguna de ellas consagra una limitación del derecho de sufragio y de la
libertad de los partidos políticos, como se deduce de la Sentencia de la propia
Corte Constitucional de 13 de febrero de 2003, de la magnitud de la ahora
controvertida.
El repaso del panorama de
Derecho comparado se completa con una referencia a la evolución que ha tenido
lugar en Francia y Bélgica, donde han mediado sendas reformas constitucionales,
así como con una mención a aquellos otros países donde la autorregulación de
los partidos políticos ha sido el mecanismo de incorporación de un mayor número
de mujeres a las candidaturas electorales; estas medidas se ven respaldadas por
la concesión de subvenciones para aquellos partidos que fomenten la
participación femenina. También se hace referencia al informe del Parlamento
Europeo sobre la Mujer en la Política Internacional, que da lugar a la
Propuesta de Resolución de 17 de octubre de 2006, documento particularmente
avanzado y que, pese a ello, se limita a instar a los partidos políticos para
que adopten medidas que garanticen que la representación de ambos sexos se
encuentre comprendida entre un mínimo del cuarenta por ciento y un máximo del
sesenta por ciento en sus listas. Se confirma con ello una línea ya iniciada
con la Resolución del Parlamento Europeo núm. 169, de 1988, que se dirigía
igualmente a los partidos políticos. Señalan asimismo los Diputados recurrentes
que en el marco de la Unión Europea los instrumentos para alcanzar la paridad o
la representación equilibrada se utilizan para aquellas parcelas que obviamente
la reclaman y en las que el género actúa como factor determinante para el
establecimiento de acciones positivas, como demuestran la Directiva del Consejo
2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de
igualdad de trato entre hombres y mujeres al acceso a bienes y servicios y su
suministro, y la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2006/54/CE, de
5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de
oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo
y ocupación.
El derecho de votar y ser
votado se encuentra protegido igualmente por su intrínseca vinculación a la
soberanía. La participación de los ciudadanos en el Estado se instrumenta a
través de un poder u órgano constituido, el Cuerpo Electoral, institución
constitucional que tiene dos funciones principales: una de frecuencia incierta,
como es la participación en referéndum con distintas finalidades y otra de
frecuencia previsible, concretada en la elección de representantes. En la
medida en que el legislador penetra en el cuerpo electoral impidiendo que un
ciudadano, en razón del sexo con el que nace, disfrute del derecho de sufragio
pasivo limitando paralelamente el derecho de los electores, está “dinamitando
este poder ‘popular’ constituido”. Esta injerencia crea conjuntos en la
ciudadanía que lo componen, atendiendo, además, a criterios derivados de las
categorías sospechosas de discriminación. Señalan los Diputados recurrentes que
“sólo una reforma constitucional podría cambiar el concepto unitario de cuerpo
electoral, admitiendo su fragmentación por categorías, apelando a razones como
ésta del género, y de esa manera permitir la imposición de cuotas”. En su
opinión, uno de los extremos que más claramente ponen en evidencia la
imposibilidad de fragmentar el cuerpo electoral como poder constituido es el
referido a la utilización del criterio del sexo para alentar un factor de
promoción, citando al respecto la Exposición de Motivos de la propia Ley
Orgánica 3/2007.
Las normas impugnadas
penetran en el contenido de un derecho fundamental regulándolo
restrictivamente, imponiendo limitaciones tras hacer un mal uso de las acciones
promotoras de la igualdad y afectando a los ciudadanos concretos cuando quieran
presentarse a las elecciones y hayan agotado su “cupo”. Para ser elegible “ya
no basta con ser español mayor de edad y sin restricciones de capacidad,
inscrito en el censo electoral, sino que se debe también pertenecer al sexo al
que corresponda el puesto de la candidatura. Si el partido, federación,
coalición o agrupación, no encuentra un conjunto de candidatos en que estén
‘equilibrados’ hombres y mujeres, sencillamente no podrá presentarse”.
Defienden los actores que la
participación equilibrada de hombres y mujeres en las candidaturas y en la toma
de decisiones representa una regla de oro incuestionable para una sociedad
democrática que busca la igualdad efectiva de sexos, pero añaden que “lo que
resulta ajeno a la naturaleza de la representación política y del derecho
fundamental que la consagra es la imposición de esas estimaciones al cuerpo
electoral como poder constituido y al ciudadano como titular del derecho de
sufragio activo y pasivo”. Si el principio de participación equilibrada se
convierte en mandato invasor de la libre capacidad para determinar quién se
presenta y quién puede figurar en las listas, la norma menoscaba el contenido
esencial del derecho a la igualdad en el acceso a cargos representativos, así
como la participación política a través de elecciones, valores preservados en
el art. 23 CE. “Y acto seguido generando la vulneración de quien no puede
presentarse a unas elecciones en razón de su sexo (art. 14 CE), y la afectación
de la libertad de expresión del pluralismo político de los partidos (art. 6
CE), que es manifestación patente de un valor propio del ordenamiento
constitucional (art. 1.1 CE). Además de todo ello, repercutirá sobre las
concretas previsiones de configuración de los órganos constitucionales por
fragmentar y categorizar el concepto de pueblo español (art. 66 CE) y limitar
el contenido del derecho de sufragio en sus vertientes activa y pasiva para las
elecciones al Congreso y al Senado (art. 68.1 y 5 y 69.2 respectivamente). Como
último eslabón de la cadena de repercusiones generadas por la incidencia en una
institución constitucional básica, la libertad de pensamiento subyacente en la
motivación de participar en los asuntos públicos [art.
La exposición de este primer
motivo impugnatorio se cierra con la aseveración de que la medida impugnada no
supera un juicio de razonabilidad y da como resultado el que “las asambleas
representativas terminan siendo, mediando las cuotas, representativas del
interés de los colectivos, no de las comunidades políticas respectivas”.
B) Sostienen los Diputados
recurrentes que el precepto es contrario al art. 14 CE. Dentro del campo
constitucional de la igualdad caben medidas o acciones positivas que, de acuerdo
con el art. 9.2 CE, tienden a conseguir una igualdad de oportunidades,
colocando en un mismo punto de partida a todos aquellos que desean alcanzar una
meta política, social, económica o cultural. Es, por tanto, una injerencia
externa ante la pugna de individuos para que la pertenencia de éstos a un
colectivo o grupo desfavorecido en general o en particular, no sea obstáculo
para conseguir aquello a lo que legítimamente se aspira, singularmente si se
trata de un derecho. La intervención del poder público cesa cuando se garantiza
la igualdad en el punto de partida y deja de tener sentido cuando la ayuda se
excede perjudicando a otros individuos en la consecución de sus derechos.
Hechas estas consideraciones se añade que “las acciones de discriminación positiva
tienen por ello un marco casuístico muy particular, que depende de cada
circunstancia concreta y un espacio de desarrollo complejo en tanto quieran ser
compatibles con el principio de igualdad ante la ley (a fin de no ser ellas
mismas, nacidas de la igualdad, las que terminen menoscabándola)”. Recordando
la Sentencia de la Corte Constitucional italiana se insiste en que estas
medidas pueden ser adoptadas para eliminar situaciones de inferioridad social o
económica o, más en general, para compensar y remover la desigualdad material
entre los individuos, pero no pueden incidir directamente en el contenido mismo
de los derechos rigurosamente garantizados en igual medida a todos los
ciudadanos.
En este caso se limita el
derecho de sufragio pasivo en razón del sexo sin que exista siquiera la
posibilidad de evaluar la concurrencia de una situación de preterición de un
colectivo en el ámbito del conjunto de votantes de un territorio,
estableciéndose “una suerte de presunción legislativa convalidante que supera
la concurrencia de las situaciones de postergación de un colectivo en razón de
su género, en cada uno de los territorios que van a participar en la consulta”.
Ni siquiera a efectos dialécticos puede aplicarse un test constitucional en el
que se valore la finalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la norma
presuntamente promotora de la igualdad, en los términos de las SSTC 114/1987,
123/1987, 209/1988 ó 46/1999, o de la STEDH de 12 de enero de 2006, asunto
Mizzi, entre otras muchas. En esta última resolución se señala que una
diferencia de trato es discriminatoria si carece de una justificación objetiva
y razonable, por no perseguir un fin legítimo o por no guardar una relación
razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se pretende
conseguir, siendo así que aquí se pretende la paridad limitando el derecho
fundamental del colectivo al que se aspira a promocionar. Se cita igualmente el
Dictamen del Consejo de Estado núm. 803/2006, de 22 de junio, que hace hincapié
en la utilización de medidas de fomento sobre las coercitivas.
Las cuotas aplicadas al
derecho de sufragio generan hacia quienes pretendan formar parte de las
candidaturas y no puedan hacerlo por sobrepasar los optantes de su género un
número mayor al legalmente establecido una vulneración de su derecho a la
igualdad por razón de su sexo, que se suma a la ya argumentada violación de su
derecho de acceso a los cargos públicos representativos, sin que esta
desigualdad pueda ser “exculpada como medida de discriminación positiva en los
términos expresados por el propio Tribunal en resoluciones como las SSTC
28/1992, 3/1993, 216/1991 y 16/1995, entre otras”. Además, el legislador no ha
explicado las razones de esta medida de discriminación positiva, de modo que
carece de la motivación que la valida como excepción al tratamiento general.
Señalan por otra parte los
Diputados recurrentes que es justamente en los supuestos excepcionados por los
nuevos arts. 187.2 y 201.3 LOREG donde resulta más manifiesta la
tradicionalmente escasa participación de la mujer. De modo que la utilización
selectiva del art. 14 CE en atención a la remoción de obstáculos (art. 9.2 CE)
deriva en una negación de la premisa mayor justificativa de la norma en la que
se encuentra el precepto impugnado: las mujeres y hombres en estos núcleos
carecen de la posibilidad de estar representados equilibradamente.
La exposición de este
segundo motivo impugnatorio concluye con la formulación del reproche de que la
medida no supera el escrutinio de razonabilidad de la más mínima exigencia de
idoneidad, necesidad, proporcionalidad, objetividad y transitoriedad. A lo que
se añade que “la oportunidad que genera se convierte en resultado y se impone a
la garantía ya reconocida y consagrada”.
C) Seguidamente se examinan
las repercusiones de la norma impugnada en otros preceptos constitucionales.
En primer término sostienen
los Diputados recurrentes que la disposición adicional segunda de la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, vulnera el art. 6 CE, en relación con el art.
22.1 CE. Para los actores el legislador habría suprimido la esfera de
autodeterminación asociativa (libertad de organización y funcionamiento
interno), ignorando que las funciones constitucionales de canalización de voto,
encomendadas a los partidos, condicionan sus caracteres asociativos pero no los
alienan hasta hacerlos irreconocibles. La STC 56/1995, FJ 3, referida a un
partido político, declara que el legislador deberá respetar, además del
contenido esencial del derecho de participación, el contenido de otros derechos
con los que éste guarda íntima relación, como son el derecho de libre creación
y, muy especialmente, el derecho de autoorganización del partido. La libre
actividad de los partidos políticos está proclamada, en cualquier caso,
directamente en el art. 6 CE y esta proclamación se ha reiterado en el art. 9.1
de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio. Formar libremente las candidaturas
electorales es un acto capital de ejercicio de la función constitucional
asignada a los partidos: servir de cauce a la participación política (STC
10/1983, FJ 3).
De lo anterior se deduce,
para los Diputados recurrentes, que el precepto impugnado supone una clara
restricción de la libre actividad de los partidos políticos en la formación de
candidaturas para las elecciones afectadas. “El despropósito de la restricción
se muestra claro, además, cuando se piensa que la Ley Orgánica impide que un
partido feminista reivindicativo (que base su actuación política, por ejemplo,
en la máxima de que sólo las mujeres saben verdaderamente defender los
intereses de las mujeres) presente una lista formada exclusivamente por
candidatas. Esta hipótesis, que no es de laboratorio ni propia de ninguna
minoría, como ocurre con la candidatura presentada por el Partido Popular en el
municipio tinerfeño de Garachico, conduce derechamente a evidenciar el ataque
frontal contra el pluralismo político (art. 1.1 CE) de la concepción encerrada
tras este tipo de normas electorales, perfilando candidatos y relegando al
partido en sus opciones de selección.”
En segundo término se
denuncia la vulneración del art. 68.5 CE, donde se perfila una valoración del
constituyente opuesta a la distinción interna de categorías personales entre
los elegibles. La unidad de la Constitución a efectos interpretativos invita a
mirar la valoración constitucional implícita en el art. 68.5 CE a la hora de
examinar la compatibilidad del precepto legal impugnado con los arts. 14 y 23.2
CE. De nuevo se subraya que la introducción de categorías de género alterando
el derecho fundamental de acceso a cargos públicos representativos no cabe sin
reforma de la Constitución. Así se deduce de la valoración constitucional
implícita en la configuración del derecho de sufragio pasivo en las elecciones
al Congreso de los Diputados plasmado en el primer párrafo del art. 68.5 CE en
relación con el art. 66.1 CE.
Finalmente, los Diputados
recurrentes sostienen que la reforma quiebra incluso la libertad ideológica
(art. 16.1 CE) y de difusión del propio pensamiento por parte de personas o
partidos [art.
D) El escrito de demanda se
cierra con un apartado denominado “conclusión y precisiones del objeto”.
Aquí se indica que el
segundo párrafo del apartado Uno de la disposición adicional segunda de la Ley
Orgánica 3/2007 pudiera ser constitucional al referirse al cumplimiento del
principio general de composición equilibrada, animando a las Comunidades
Autónomas a favorecer la presencia de las mujeres en las candidaturas. En
cualquier caso, para llegar a esta conclusión sería preciso expulsar del
Ordenamiento el primer párrafo del nuevo art. 44 bis.1 LOREG. De interpretarse
la adecuación del primer y último párrafo de esta norma, la lectura no puede
ser otra que la convivencia de ambas instrucciones para concluir que el nuevo
art. 44 bis.1 LOREG establece una representación mínima por sexos, dando
cobertura a las previsiones autonómicas que elevan el mínimo allí establecido,
en cuyo caso ese segundo párrafo también sería inconstitucional.
Las excepciones introducidas
en los arts. 187.2 y 201.3 LOREG pierden su razón de ser ante la
inconstitucionalidad de la adición operada por el nuevo art. 44 bis LOREG.
También quedaría afectada la modificación del apartado segundo de la
disposición adicional primera LOREG en la medida en que se refiere al art. 44
bis y la moratoria de la nueva disposición transitoria séptima.
11. Por providencia de 12 de
de julio de 2007 el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso
de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo
Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra la disposición
adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo; dar traslado de
las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de
los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes y al Gobierno, por
conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince
días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen
pertinentes y, finalmente, publicar la incoación de la cuestión en el Boletín
Oficial del Estado.
Dicha publicación se llevó a
efecto en el Boletín Oficial del Estado núm. 178, de 26 de julio de 2007.
12. Con fecha 30 de julio de
2007 el Abogado del Estado, actuando en la representación que legalmente
ostenta, se personó en nombre del Gobierno en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 5653-2007, solicitando una prórroga del plazo
conferido para formular alegaciones.
El Pleno del Tribunal
Constitucional accedió a lo solicitado por providencia de 31 de julio de 2007,
prorrogando en ocho días más el plazo.
13. El 5 de septiembre de
2007 el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada dicha
Cámara en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5653-2007 y por ofrecida su
colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
14. El 12 de septiembre de
2007 formuló alegaciones la Abogacía del Estado, que, tras reiterar los
argumentos esgrimidos en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4069-2007 en
defensa de la constitucionalidad del precepto impugnado, y que han sido
sintetizados en el antecedente sexto de esta resolución, pasa a responder a la
denuncia de vulneración de los arts. 68.5, 16.1 y
En cuanto a la vulneración
del art. 68.5 CE, se indica que en las consideraciones efectuadas con respecto
a las relaciones entre soberanía y representación queda suficientemente
explicitada la concepción del género como una categoría universal, así como los
argumentos que permiten rechazar la idea de que la democracia paritaria supone
la división del cuerpo electoral en razón de sexo. Por lo que atañe a la
denuncia de vulneración de los otros dos preceptos constitucionales, apunta la
Abogacía del Estado que la misma carece de la más mínima argumentación pues el
escrito de demanda no ofrece razonamiento alguno que permita fundamentar la
vulneración de estos derechos por la adicional recurrida, de modo que el recurso
no levanta aquí la carta de alegar que pesa sobre los actores (por todas, SSTC
233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 164/2001, de 11 de julio, FF JJ 3 y 18;
206/2001, de 22 de octubre, FJ 28; 96/2002, de 25 de abril, FJ 4; 48/2003, de
12 de marzo, FJ 3; 100/2005, de 19 de abril, FJ 3, y 112/2006, de 5 de abril,
FJ 19). A mayor abundamiento se destaca que, toda vez que el art. 44 bis LOREG
no toma en consideración cuál sea la ideología de los candidatos, no se aprecia
en qué medida puede llegar a suponer una vulneración del art.
Finalmente se examinan las
precisiones sobre el objeto del recurso que figuran en la última parte de la
demanda. Al respecto se indica que con la introducción del inciso final del
art. 44 bis.1 LOREG el legislador estatal, plenamente respetuoso con la
libertad de configuración del legislador autonómico, habilita a éste para
ampliar los porcentajes de presencia en las listas electorales. La regulación
electoral no se agota con el contenido de la LOREG, ley estatal en la que se
fijan unos topes mínimos y máximos de candidatos de cada sexo en las
candidaturas, sino que serán finalmente las respectivas leyes autonómicas
reguladoras de los regímenes electorales las que formulen una determinada
opción, señalando los concretos porcentajes de presencia de cada sexo, con
respeto a los umbrales estatales y sin que ello suponga, necesariamente,
decantarse por el cincuenta por ciento (41-59, 42-58…).
En cuanto a los apartados
segundo y tercero, que modifican los arts. 187 y 201 LOREG, y quinto, que añade
una nueva disposición transitoria séptima al mismo cuerpo legal, se apunta que
los criterios de población manejados en los primeros y la moratoria establecida
en este último resultan de todo punto proporcionados al fin perseguido con la
reforma legal cuestionada. No parece que un sistema de exigencia de listas
paritarias pudiera llegar a imponerse de una sola vez y para todos los niveles
electorales. Resulta sumamente probable que en algunos procesos electorales
pudieran hacerse inviables estas medidas, como podría ocurrir en las elecciones
locales o insulares de escasos habitantes, que se verían imposibilitadas para
formar listas cumplimentando las exigencias de paridad. Tales circunstancias
justifican la introducción de una cadencia temporal en la aplicación de la
norma, así como las excepciones previstas. Así, para la Abogacía del Estado,
“dada la muy diversa naturaleza que presentan los procesos electorales locales,
autonómicos, nacionales y europeos, las confecciones de sus respectivas listas
han de permitir márgenes diferentes en cada uno de los casos, conduciendo ello
también a diferenciar de algún modo la exigencia de paridad. La reforma
electoral permite con tales excepciones que la libertad de los partidos
políticos resulte respetada ante la dificultad que para algunos de ellos pueda
suponer hoy día el conseguir candidatas en los municipios y en las islas de
menor población”.
Por lo que hace al apartado
cuarto, que modifica la disposición adicional primera LOREG para incluir la
mención expresa al nuevo art. 44 bis de dicha Ley Orgánica, se remite la
Abogacía del Estado a los argumentos expuestos en defensa de la
constitucionalidad de este último precepto.
En virtud de todo ello la
Abogacía del Estado solicita que se dicte Sentencia desestimatoria del recurso
de inconstitucionalidad.
15. El día 13 de septiembre
2007 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal
Constitucional el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara en reunión
celebrada el anterior día 4, dando por personada a la Cámara en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 5653-2007 y por ofrecida su colaboración a los
efectos del art. 88.1 LOTC.
16. Mediante Auto de 17 de
diciembre de 2007 el Pleno de este Tribunal acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad
núm. 5653-
17. Por providencia de 28 de
enero de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia
el día 29 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. En la cuestión de
inconstitucionalidad núm. 4069-2007 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife plantea las dudas que le suscita la
constitucionalidad del art. 44 bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del
Régimen Electoral General, introducido por la disposición adicional segunda de
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y
Hombres (en adelante, LOIMH). Por su parte, en el recurso de
inconstitucionalidad núm. 5653-2007 interpuesto por más de cincuenta Diputados
del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados se impugnan las
diferentes modificaciones de la LOREG contenidas en dicha disposición
adicional; esto es, en cuanto, además de introducir el nuevo art. 44 bis LOREG,
modifica otros preceptos de la Ley Electoral, concretamente sus arts. 187.2 y
201.3 y la disposición adicional primera, añadiéndole una nueva disposición
transitoria, la séptima.
Básicamente el Auto de
planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad elevada por el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, así como el
escrito de demanda formulado por los Diputados del Grupo Parlamentario Popular
del Congreso de los Diputados recurrentes, reprochan a los preceptos legales
controvertidos -el nuevo art. 44 bis LOREG en el primer caso, y las diversas
modificaciones introducidas en el articulado de esta Ley Orgánica por la
disposición adicional segunda LOIMH en el segundo- la vulneración de los arts.
14 y 23 CE. Además se denuncia la vulneración del art. 6 en relación con el 22
CE y, en el recurso de inconstitucionalidad también la de los arts. 16.1,
20.1.a) y 68.5, todos de la CE. Los motivos esgrimidos al efecto se han
expuesto con detalle en los antecedentes de la presente resolución, donde se ha
referido igualmente que el Fiscal General del Estado y la Abogacía del Estado
defienden la plena conformidad de las normas controvertidas con la
Constitución.
La literalidad del nuevo
art. 44 bis LOREG es la siguiente:
“1. Las candidaturas que se
presenten para las elecciones de diputados al Congreso, municipales y de
miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares canarios en los
términos previstos en esta Ley, diputados al Parlamento Europeo y miembros de
las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas deberán tener una
composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la
lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta
por ciento. Cuando el número de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la
proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al equilibrio
numérico.
En las elecciones de
miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, las leyes
reguladoras de sus respectivos regímenes electorales podrán establecer medidas
que favorezcan una mayor presencia de mujeres en las candidaturas que se
presenten a las Elecciones de las citadas Asambleas Legislativas.
2. También se mantendrá la
proporción mínima del cuarenta por ciento en cada tramo de cinco puestos.
Cuando el último tramo de la lista no alcance los cinco puestos, la referida
proporción de mujeres y hombres en ese tramo será lo más cercana posible al
equilibrio numérico, aunque deberá mantenerse en cualquier caso la proporción
exigible respecto del conjunto de la lista.
4. Cuando las candidaturas
para el Senado se agrupen en listas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
171 de esta Ley, tales listas deberán tener igualmente una composición
equilibrada de mujeres y hombres, de forma que la proporción de unas y otros
sea lo más cercana posible al equilibrio numérico”.
Por otro lado se añade un
nuevo párrafo al apartado 2 del art. 187, redactado en los siguientes términos:
“Lo previsto en el artículo
44 bis de esta Ley no será exigible en las candidaturas que se presenten en los
municipios con un número de residentes igual o inferior a 3.000 habitantes”.
También se añade el
siguiente nuevo párrafo al apartado 3 del art. 201:
“Lo previsto en el artículo
44 bis de esta Ley no será exigible en las candidaturas que se presenten en las
islas con un número de residentes igual o inferior a 5.000 habitantes”.
La reforma de la disposición
adicional primera de la Ley Electoral consiste en la modificación de su
apartado 2 al objeto de introducir el nuevo art. 44 bis LOREG entre los
preceptos que serán aplicables a las elecciones a Asambleas Legislativas de
Comunidades Autónomas.
Por último se incorpora una
nueva disposición transitoria séptima a la Ley Electoral redactada en los
siguientes términos:
“En las convocatorias a
elecciones municipales que se produzcan antes de 2011, lo previsto en el
artículo 44 bis sólo será exigible en los municipios con un número de
residentes superior a 5.000 habitantes, aplicándose a partir del 1 de enero de
ese año la cifra de habitantes prevista en el segundo párrafo del apartado 2
del artículo 187 de la presente Ley”.
2. La disposición adicional
impugnada se inserta en una Ley cuyo título -Ley orgánica para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres- resulta expresivo de su finalidad que no es otra
que alcanzar la igualdad material, sustancial, entre ambos sexos. Para lograr
este objetivo la Ley en sus diferentes artículos y disposiciones utiliza
distintas técnicas, entre otras el recurso a acciones positivas y medidas de
discriminación positiva a favor de la mujer, la obligación de un equilibrio
entre sexos a la hora de la presentación de candidaturas electorales, o la
implantación de otras medidas formales de igualdad, predicables de ambos sexos.
De ese conjunto de medidas contenidas en la Ley se han impugnado sólo las
normas relativas al citado equilibrio entre sexos en las candidaturas
electorales, y exclusivamente a ellas se ceñirá la presente Resolución.
Tanto el Juzgado promotor de
la cuestión de inconstitucionalidad como todas las partes en el recurso de
inconstitucionalidad manejan, a favor y en contra de la constitucionalidad de
las normas impugnadas, argumentos tomados del Derecho internacional y del
Derecho comparado. Pese a la relevancia que tales argumentos tienen en los
discursos sostenidos por las distintas partes hay que recordar que, según
nuestra doctrina, “los Tratados internacionales no constituyen canon para el
enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango
legal (SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14; 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5;
254/1993, de 20 de julio, FJ 5)” (STC 235/2000, de 5 de octubre, FJ 11), lo que
no puede ser óbice para subrayar la importancia que reviste la remisión
constitucional (art. 10.2 CE) a determinados instrumentos de Derecho
internacional como criterio interpretativo de los derechos fundamentales. Según
hemos reiterado en la STC 236/2007, de 7 de noviembre, “esa decisión del
constituyente expresa el reconocimiento de nuestra coincidencia con el ámbito
de valores e intereses que dichos instrumentos protegen, así como nuestra
voluntad como Nación de incorporarnos a un orden jurídico internacional que
propugna la defensa y protección de los derechos humanos como base fundamental
de la organización del Estado” (FJ 3).
Pues bien, tanto los textos
de Derecho internacional general -entre los que destaca la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de 18 de
diciembre de 1979 (ratificada por España mediante Instrumento de 5 de enero de
1984), en la que los Estados partes se comprometen a garantizar a las mujeres
“en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a participar en la
formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y
ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los
planos gubernamentales” [art. 7 b)]-, como los gestados en el seno del Consejo
de Europa en torno al Convenio Europeo para la protección de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales, de 4 de noviembre de 1950
(ratificado por España el 26 de septiembre de 1979), ponen de relieve que la
búsqueda de la igualdad formal y material entre mujeres y hombres constituye
una piedra angular del Derecho internacional de los derechos humanos.
Conclusión que resulta
avalada también en el ámbito del Derecho comunitario -sobre cuya inserción en
nuestro Ordenamiento jurídico ya se pronunció este Tribunal en su Declaración
1/2004, de 13 de diciembre-, en el que la modificación reciente del Tratado de
la Comunidad Europea por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que
aún no ha entrado en vigor, ha dotado de mayor relieve a la promoción de la
igualdad entre hombres y mujeres. Concretamente, a la definición de un objetivo
transversal para todas las actividades comunitarias, consistente en “eliminar
las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad”, que ya
figuraba en el art. 3.2, se añade un nuevo art. 1 bis, de acuerdo con el cual
“la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,
libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores
son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y
la igualdad entre mujeres y hombres”. La inclusión de la igualdad en este
cuadro de valores fundamentales tiene como correlato la asunción de un
compromiso de fomento de la misma en el segundo párrafo del nuevo art. 2.3 del
Tratado de la Comunidad Europea.
Ahora bien, fuera de los
mandatos genéricos en favor de la igualdad entre hombres y mujeres, los
convenios internacionales (a diferencia de otros textos internacionales a los
que se refieren las partes y que pese a su indudable valor político no tienen
cabida en el mandato del art. 10.2 CE) no se pronuncian, en principio, sobre
los concretos instrumentos utilizables por los Estados para darles
cumplimiento. Y es en este ámbito en el que hay que situar las consideraciones
sobre el Derecho comparado que se contienen en los escritos presentados en
ambos procesos. Sin entrar en valoraciones que no nos competen, hay que
destacar que los avatares de las jurisprudencias italiana y francesa a que
también se refieren las partes se explican justamente a partir de una
diferencia fundamental entre aquellos ordenamientos y el nuestro, cual es la de
la singularidad que en nuestro caso supone la amplitud del contenido del art.
9.2 CE que se proyecta expresamente a la participación política y que a la idea
de remover añade, además, las de promover y facilitar. De ahí que la
introducción en los países de nuestro entorno de medidas similares a las aquí
controvertidas haya ido precedida o acompañada, según los casos, de reformas
constitucionales que han incorporado la idea de promoción de la igualdad entre
hombres y mujeres en el ámbito de la representación política -superando con
ello una visión estrechamente formal y trascendiendo a los mandatos de mera
remoción de obstáculos para lograr su efectividad- en términos similares a los
que figuran desde un principio en la Constitución Española, que constituye,
obviamente, nuestro único canon de constitucionalidad.
3. Sentado lo anterior hay
que describir, ante todo, el exacto contenido de la reforma de la legislación
electoral que se impugna en los dos procesos (cuestión y recurso de
inconstitucionalidad acumulados) que hemos de resolver. Dicha reforma
legislativa, incorporada por la disposición adicional segunda LOIMH,
pretendiendo la igual participación efectiva de hombres y mujeres en la integración
de las instituciones representativas de una sociedad democrática, no establece
una medida de discriminación inversa o compensatoria (favoreciendo a un sexo
sobre otro), sino una fórmula de equilibrio entre sexos, que tampoco es
estrictamente paritaria, en cuanto que no impone una total igualdad entre
hombres y mujeres, sino la regla de que unos y otras no podrán integrar las
candidaturas electorales en una proporción inferior al 40 por 100 (o lo que es
lo mismo, superior al 60 por 100). Su efecto, pues es bidireccional, en cuanto
que esa proporción se asegura igualmente a uno y otro sexo.
A juicio de los Diputados
recurrentes y del órgano judicial cuestionante, esa medida pudiera haber
comportado el sacrificio de determinados principios y derechos constitucionales.
En particular, del principio de igualdad (arts. 14 y 23 CE), del derecho de
participación en los asuntos públicos (art. 23 y 68.5 CE) y del derecho de
asociación en partidos políticos (arts. 6 y 22 CE) capaces para la articulación
de la voluntad política de los ciudadanos alrededor de cualquier ideología
[arts. 16 y
Resulta así evidente la
diversidad de las cuestiones constitucionales que suscita la reforma
cuestionada, todas ellas de la mayor trascendencia por afectar a elementos muy
sensibles del régimen electoral, que es tanto como decir del modelo de Estado
democrático. Esa misma diversidad exige de nosotros el mayor cuidado en la
identificación de la perspectiva de enjuiciamiento que haga posible el
planteamiento más correcto del problema constitucional de fondo.
El punto de partida de
nuestro análisis se sitúa en el hecho de que el requisito del equilibrio
electoral entre sexos tiene por únicos destinatarios directos a quienes pueden
presentar candidaturas, esto es, de acuerdo con el art. 44.1 LOREG,
exclusivamente a los partidos, federaciones y coaliciones de partidos y a las
agrupaciones de electores. No se trata, por tanto, en puridad, de una condición
de elegibilidad/causa de inelegibilidad, por lo que no afecta inmediatamente al
derecho de sufragio pasivo individual. Es una condición referida a partidos
políticos y a agrupaciones de electores, esto es, a entidades jurídicas que no
son sujetos de los derechos de sufragio activo y pasivo, cuya vulneración se
denuncia.
El problema constitucional
de fondo se plantea, por tanto y sobre todo, en el ámbito de los arts. 6 y 9.2
CE, con conexiones inmediatas con los arts. 22 y 16 CE y una inevitable
derivación hacia el principio de igualdad (arts. 14 y 23 CE), principalmente,
en la medida en que el aludido equilibrio también se exige de las agrupaciones
de electores. En cualquier caso es evidente que esa dimensión igualitaria
también concurre, porque es imprescindible en el contexto de una legislación
que persigue la superación de una realidad social caracterizada por la menor
presencia de la mujer en la vida pública; pero sólo lo hace como una perspectiva
superpuesta a la principal, esto es, a la que atiende a la libertad de los
partidos políticos y de las agrupaciones de electores en la definición de sus
candidaturas como medio cualificado para la realización de su cometido
constitucional en tanto que instrumentos para la participación política
ciudadana.
4. La primera y principal
cuestión a resolver es entonces la de la legitimidad constitucional de la
imposición a los partidos políticos de la obligación de presentar candidaturas
con “una composición equilibrada de mujeres y hombres” en porcentajes que
siempre aseguren un mínimo del 40 por 100 para cada sexo. La respuesta hemos de
buscarla tanto en el análisis del mandato de sustantivación de la igualdad
formal, contenido en el art. 9.2 CE, como en el de la configuración
constitucional de los partidos políticos (art. 6 CE).
En cuanto al art. 9.2 CE
hemos tenido ocasión de afirmar que “la igualdad que el art. 1.1 de la
Constitución proclama como uno de los valores superiores de nuestro
ordenamiento jurídico -inherente, junto con el valor justicia, a la forma de
Estado Social que ese ordenamiento reviste, pero también, a la de Estado de
Derecho- no sólo se traduce en la de carácter formal contemplada en el art. 14
y que, en principio, parece implicar únicamente un deber de abstención en la
generación de diferenciaciones arbitrarias, sino asimismo en la de índole
sustancial recogida en el art. 9.2, que obliga a los poderes públicos a
promover las condiciones para que la de los individuos y de los grupos sea real
y efectiva” (STC 216/1991, de 14 de noviembre, FJ 5).
Dicho de otro modo, el art.
9.2 CE expresa la voluntad del constituyente de alcanzar no sólo la igualdad
formal sino también la igualdad sustantiva, al ser consciente de que únicamente
desde esa igualdad sustantiva es posible la realización efectiva del libre
desarrollo de la personalidad; por ello el constituyente completa la vertiente
negativa de proscripción de acciones discriminatorias con la positiva de
favorecimiento de esa igualdad material.
La incorporación de esa
perspectiva es propia de la caracterización del Estado como social y
democrático de Derecho con la que se abre el articulado de nuestra Constitución
y que trasciende a todo el orden jurídico (STC 23/1984, de 20 de febrero, FJ
4). Una caracterización a la que se debe reconocer pleno sentido y virtualidad
en la interpretación del alcance de los diversos preceptos constitucionales,
habida cuenta de que, como hemos afirmado, “la Constitución no es la suma y el
agregado de una multiplicidad de mandatos inconexos, sino precisamente el orden
jurídico fundamental de la comunidad política, regido y orientado a su vez por
la proclamación de su art. 1, en su apartado
De modo que la
caracterización de nuestro modelo de Estado como social y democrático de
Derecho, con los valores superiores de libertad, justicia, igualdad y
pluralismo político que dotan de sentido a esta caracterización, representa el
fundamento axiológico para la comprensión del entero orden constitucional.
Este precepto constitucional
encomienda al legislador la tarea de actualizar y materializar la efectividad
de la igualdad que se proyecta, entre otras realidades, en el ámbito de la
representación, correspondiendo a este Tribunal Constitucional la función de
examinar si las decisiones adoptadas al respecto son acordes con el marco
constitucional aquí definido. Pues bien, en particular del art. 9.2 CE, y de la
interpretación sistemática del conjunto de preceptos constitucionales que
inciden en este ámbito, deriva la justificación constitucional de que los
cauces e instrumentos establecidos por el legislador faciliten la participación
de todos los ciudadanos, removiendo, cuando sea preciso, los obstáculos de todo
orden, tanto normativos como estrictamente fácticos, que la impidan o
dificulten y promoviendo las condiciones garantizadoras de la igualdad de los
ciudadanos. En este punto cabe añadir que la igualdad sustantiva no sólo
facilita la participación efectiva de todos en los asuntos públicos, sino que
es un elemento definidor de la noción de ciudadanía.
5. Dicho lo anterior, al
preguntarnos sobre la legitimidad constitucional de la condición impuesta a los
partidos por el art. 44 bis LOREG, la respuesta, como razonaremos, ha de ser
afirmativa, toda vez que los partidos políticos, como asociaciones cualificadas
por sus funciones constitucionales (STC 48/2003, de 12 de marzo), son cauce
válido para el logro de la sustantivación de la igualdad formal propugnada por
el art. 9.2 CE, precepto éste que dota de legitimidad a las configuraciones
legislativas del estatuto jurídico de los partidos, o de sus actividades con
relevancia pública, orientadas a la realización efectiva de un principio tan
fundamental del orden constitucional como es el de la igualdad (arts. 1.1 y 14
CE).
Como sintéticamente ya se
dijo más arriba, y no importa repetir, la disposición adicional segunda
impugnada incorpora el principio de composición equilibrada de mujeres y
hombres como condicionante de la formación de las listas electorales. Principio
que se concreta en la exigencia de que “en el conjunto de la lista los
candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta por
ciento” (art. 44 bis.1), proporción que debe mantenerse igualmente en cada uno
de los tramos de cinco puestos (art. 44 bis.2) en las listas de suplentes (art.
44 bis.3) y, con las modulaciones indicadas en el art. 44 bis.4 LOREG, en las
candidaturas para el Senado que se agrupen en listas. Estas previsiones no
suponen un tratamiento peyorativo de ninguno de los sexos, ya que, en puridad,
ni siquiera plasman un tratamiento diferenciado en razón del sexo de los
candidatos, habida cuenta de que las proporciones se establecen por igual para
los candidatos de uno y otro sexo. No se trata, pues, de una medida basada en
los criterios de mayoría/minoría (como sucedería si se tomase en cuenta como
elementos de diferenciación, por ejemplo, la raza o la edad), sino atendiendo a
un criterio (el sexo) que de manera universal divide a toda sociedad en dos
grupos porcentualmente equilibrados.
Como se señala en la
Exposición de Motivos de la Ley Orgánica en que se inserta esta disposición
adicional: “El llamado en la Ley principio de presencia o composición
equilibrada, con el que se trata de asegurar una representación suficientemente
significativa de ambos sexos en órganos y cargos de responsabilidad, se lleva
así también a la normativa reguladora del régimen electoral general, optando
por una fórmula con la flexibilidad adecuada para conciliar las exigencias
derivadas de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución con las propias del
derecho de sufragio pasivo incluido en el artículo 23 del mismo texto
constitucional. Se asumen así los recientes textos internacionales en la
materia y se avanza en el camino de garantizar una presencia equilibrada de
mujeres y hombres en el ámbito de la representación política, con el objetivo
fundamental de mejorar la calidad de esa representación y con ella de nuestra
propia democracia”.
Así pues el art. 44 bis
LOREG persigue la efectividad del art. 14 CE en el ámbito de la representación
política, donde, si bien hombres y mujeres son formalmente iguales, es evidente
que las segundas han estado siempre materialmente preteridas. Exigir de los
partidos políticos que cumplan con su condición constitucional de instrumento
para la participación política (art. 6 CE), mediante una integración de sus
candidaturas que permita la participación equilibrada de ambos sexos, supone
servirse de los partidos para hacer realidad la efectividad en el disfrute de
los derechos exigida por el art. 9.2 CE. Y hacerlo, además, de una manera constitucionalmente
lícita, pues con la composición de las Cámaras legislativas o de los
Ayuntamientos se asegura la incorporación en los procedimientos normativos y de
ejercicio del poder público de las mujeres (que suponen la mitad de la
población) en un número significativo. Ello resulta coherente, en definitiva,
con el principio democrático que reclama la mayor identidad posible entre
gobernantes y gobernados.
Que los partidos políticos,
dada “su doble condición de instrumentos de actualización del derecho subjetivo
de asociación, por un lado y de cauces necesarios para el funcionamiento del
sistema democrático, por otro” (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 5), coadyuven
por imperativo legal -esto es, por mandato del legislador constitucionalmente
habilitado para la definición acabada de su estatuto jurídico- a la realización
de un objetivo previsto inequívocamente en el art. 9.2 CE no es cuestión que
pueda suscitar reparos de legitimidad constitucional, como ahora veremos. Y es
que, es su condición de instrumento para la participación política y de medio
de expresión del pluralismo como sujetos que concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular (art. 6 CE) lo que cualifica su condición
asociativa como partidos y los diferencia netamente de las demás asociaciones,
de manera que es perfectamente legítimo que el legislador defina los términos
del ejercicio de esas funciones y cometidos de modo que la voluntad popular a
cuya formación y expresión concurren y la participación para la que son instrumento
sean siempre el resultado del ejercicio de la libertad y de la igualdad “reales
y efectivas” de los individuos, como expresamente demanda el art. 9.2 CE.
Es evidente que la libertad
de presentación de candidaturas por los partidos (que, por lo demás, en ésta
como en sus demás actividades están sometidos a la Constitución y a la ley,
como expresa el art. 6 CE) no es, ni puede ser absoluta. Ya el legislador, en
atención a otros valores y bienes constitucionales protegidos, ha limitado esa
libertad imponiéndoles determinadas condiciones para la confección de las
candidaturas (referidas a la elegibilidad de los candidatos, a la residencia en
algunos supuestos, o incluso a que tales candidaturas hayan de serlo mediante
listas cerradas y bloqueadas). Esta nueva limitación del equilibrio por razón
de sexo, pues, ni es la única, ni carece, por lo que acaba de verse, de
fundamento constitucional.
La libertad de selección de
candidatos por los partidos se ve ciertamente limitada en razón de todas estas
exigencias. La que concretamente ahora estamos examinando también lo hace. Con
todo, esa constricción de la libertad del partido resulta perfectamente
constitucional por legítima, por razonablemente instrumentada y por no lesiva
para el ejercicio de derechos fundamentales. En otras palabras, por satisfacer
las exigencias constitucionales para limitar la libertad de los partidos y
agrupaciones de electores para confeccionar y presentar candidaturas, que en
sentido propio ni siquiera es un derecho fundamental, sino una atribución,
implícita en la Constitución (art. 6 CE), que les confiere el legislador
(expresamente apoderado por dicho artículo para efectuarla); legislador que
goza de una amplia libertad de configuración (aunque no absoluta, claro está).
La validez constitucional de estas medidas, como se acaba de decir resulta
clara. En primer lugar porque es legítimo el fin de la consecución de una
igualdad efectiva en el terreno de la participación política (arts. 9.2, 14 y
23 CE). En segundo término, porque resulta razonable el régimen instrumentado
por el legislador que se limita a exigir una composición equilibrada con un
mínimo del 40 por 100 y sin imposición de orden alguno, contemplándose
excepciones para las poblaciones de menos de 3.000 habitantes y una dilación en
la efectividad de la Ley hasta 2011 para las inferiores a 5.000, y que, por
tanto, solo excluye de los procesos electorales a aquellas formaciones
políticas que ni tan siquiera aceptan integrar en sus candidaturas a ciudadanos
de uno y otro sexo. En fin, porque es inocuo para los derechos fundamentales de
quienes, siendo sus destinatarios, los partidos políticos, no son, por
definición, titulares de los derechos fundamentales de sufragio activo y
pasivo.
Respecto de la aducida
vulneración del art. 6 en conexión con el art. 22 interesa señalar que aun
cuando este Tribunal ha identificado cuatro facetas o dimensiones del derecho
fundamental de asociación -libertad de creación de asociaciones y de
adscripción a las ya creadas; libertad de no asociarse y de dejar de pertenecer
a las mismas; libertad de organización y funcionamiento internos sin
injerencias públicas; y, como dimensión inter privatos, garantía de un haz de
facultades a los asociados individualmente considerados frente a las
asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan incorporarse (STC
133/2006, de 27 de abril, FJ 3)-, el motivo impugnatorio que ahora nos ocupa no
se refiere propiamente a ninguna de ellas sino más bien a la libertad de
actuación externa. Por lo que hace a los ámbitos señalados, habida cuenta de
que la normativa cuestionada no atañe a la vertiente individual del derecho
fundamental, debemos descartar que produzca intromisión en las dos primeras
dimensiones, libertades positiva y negativa de asociación, ni tampoco en la
denominada “dimensión inter privatos” del derecho fundamental de asociación.
Igualmente, como quiera que esa normativa no versa sobre ninguna faceta de la
vida interna ordinaria de los partidos políticos, tampoco existe vulneración
alguna de la dimensión relativa a la libertad de organización y funcionamiento
internos.
Hechas estas precisiones
únicamente nos resta añadir que la limitación de la libertad de actuación de
las formaciones políticas que se plasma en la normativa controvertida no
constituye una vulneración del art. 6, en conexión con el art. 22 CE. Como ya
hemos señalado esa limitación no es en sí misma inconstitucional. Por lo demás,
y en todo caso, el mandato de equilibrio entre sexos que se impone a los
partidos, limitando una libertad de presentación de candidaturas que no les
está atribuida por ser asociaciones, sino específicamente por ser partidos
políticos, ha de considerarse que, incluso desde la perspectiva de que son
asociaciones políticas, constituye una limitación proporcionada y, por tanto,
constitucionalmente legítima, por las razones que se dieron más arriba y a las
que nos remitimos.
6. Frente a lo afirmado en
el recurso y en la cuestión, la normativa impugnada tampoco vulnera la libertad
ideológica de los partidos políticos ni su libertad de expresión [arts. 16.1 y
Por tanto, la disposición
adicional segunda de la LOIMH no impide la existencia de partidos con una
ideología contraria a la igualdad efectiva entre los ciudadanos. De ser así,
habríamos de convenir con los recurrentes en la inconstitucionalidad de las
medidas recogidas en el precepto legal impugnado pues este Tribunal
Constitucional ya ha señalado que en nuestro sistema no tiene cabida un modelo
de “democracia militante” que imponga la adhesión positiva al ordenamiento y,
en primer lugar, a la Constitución (SSTC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7, y
235/2007, de 7 de noviembre, FJ 4). Antes bien, y como hemos indicado en la
última resolución citada, nuestro régimen constitucional se sustenta, por circunstancias
históricas ligadas a su origen, en la más amplia garantía de los derechos
fundamentales, que no pueden limitarse en razón de que se utilicen con una
finalidad anticonstitucional. Por consiguiente, el requisito de que las
formaciones políticas que pretendan participar en los procesos electorales
hayan de incluir necesariamente a candidatos de uno y otro sexo en las
proporciones recogidas en la disposición adicional segunda de la LOIMH no
implica la exigencia de que esas mismas formaciones políticas participen de los
valores sobre los que se sustenta la llamada democracia paritaria.
En particular, no se impide
la existencia de formaciones políticas que defiendan activamente la primacía de
las personas de un determinado sexo, o que propugnen postulados que pudieramos
denominar “machistas” o “feministas”. Lo que exige la disposición adicional que
nos ocupa es que cuando se pretenda defender esas tesis accediendo a los cargos
públicos electivos se haga partiendo de candidaturas en las que se integran personas
de uno y otro sexo.
De otro lado, tampoco padece
la libertad ideológica de los partidos en general, es decir, de los que no
hacen del feminismo el núcleo de su definición ideológica. Más precisamente, no
desaparece el componente instrumental de esa libertad en que consiste su
capacidad para incluir en sus candidaturas a quienes resulten más capacitados o
idóneos para la oferta pública de su programa en la concurrencia electoral y,
después, en su caso, para defender el programa del partido en el seno de las
instituciones en las que hayan podido integrarse como representantes de la
voluntad popular. Esa libertad de los partidos no es, como ya se ha dicho,
absoluta o ilimitada, y también se ve condicionada por todos los requisitos
jurídicos constitutivos de la capacidad electoral, entre otros, y para el caso
de las elecciones generales, el de la nacionalidad, o por aquellos que, como el
ahora examinado, no afectan a aquella capacidad individual, sino a los partidos
y agrupaciones habilitados para la presentación de candidaturas, y entre los
que se cuenta la exigencia de un número determinado de candidatos o cuanto
implica el sistema de listas bloqueadas.
En consecuencia, dada la
legitimidad constitucional de la nueva exigencia del equilibrio entre sexos
impuesta a los partidos para la presentación de candidaturas, según ya vimos en
el fundamento jurídico anterior, ha de rechazarse que tal medida vulnere las
libertades garantizadas en los arts. 16.1 y
Por lo demás resulta obvio
que tanto las formaciones políticas como los ciudadanos individualmente
considerados podrán defender y postular la reforma de lo establecido en la
disposición adicional segunda de la LOIMH en legítimo ejercicio de sus
libertades ideológica y de expresión.
Lo expuesto conduce
inexorablemente a la desestimación de estos motivos de impugnación.
7. Cuanto llevamos dicho en
relación con los partidos políticos requiere de alguna matización para el caso
de las agrupaciones de electores, dada la distinta naturaleza de unos y otras,
como este Tribunal ha señalado en las SSTC 16/1983, de 10 de marzo (FFJJ 3 y 4)
y 85/2003, de 8 de mayo (FJ 24).
Si los partidos, como ya se
dijo mas atrás, no son sujetos del derecho fundamental de sufragio (pasivo o
activo), sino sólo los ciudadanos, cuya ajenidad es patente respecto del
partido que los presenta en sus candidaturas, un efecto similar puede
predicarse, aunque con menor intensidad, de las agrupaciones de electores, que
no están contempladas en la Constitución, y que son la reunión de sujetos
individuales encaminada al solo fin de la presentación de candidaturas, esto
es, de concurrir a la contienda electoral al margen de los partidos. No puede
olvidarse que en el partido político se da una alteridad entre el partido en sí
y sus candidaturas, mientras que las agrupaciones de electores se enlazan
inexorablemente con las candidaturas que presentan. En todo caso, lo que aquí
importa no es esa diferencia conceptual, estructural y organizativa entre
partidos y agrupaciones. Lo determinante es que ni unos ni otras son titulares
del derecho de sufragio pasivo. Los miembros de una agrupación de electores no
ejercen el derecho de sufragio pasivo, como tampoco lo ejercen los miembros de
los órganos de los partidos políticos competentes al efecto. Unos y otros sólo
ejercen tal derecho si además de promover una candidatura se integran en ella.
Los miembros de una agrupación de electores no candidatos ejercen el derecho de
participación en los asuntos públicos lato sensu (art. 23.1 CE), pero no el
específico derecho de participación consistente en concurrir como candidatos en
unas elecciones. Este derecho no comprende la facultad de formar candidaturas
con libertad plena, sino en las condiciones fijadas en la ley. Entre ellas es
legítimo que figure el principio de composición equilibrada, que encuentra fundamento
en el art. 9.2 CE.
Debemos plantearnos, además,
si imponer a dichas agrupaciones que las candidaturas que presenten respeten la
condición del equilibrio entre sexos podría entenderse que supone condicionar
de algún modo la elegibilidad de los integrantes de las mismas.
Pues bien, es indudable que
formalmente no hay una causa de inelegibilidad ni tampoco materialmente por el
hecho de que se obligue a la agrupación a presentar candidaturas donde los
ciudadanos que las compongan hayan de buscar el concurso de otras personas,
atendiendo, además de a criterios de afinidad ideológica y política, al dato
del sexo. Tal exigencia, encuadrada en el ámbito de libre disposición del
legislador, encuentra fundamento en el art. 9.2 CE.
A quien pretende ejercer el
derecho de sufragio pasivo a través de una agrupación no sólo se le exige no
estar incurso en las causas de inelegibilidad previstas en la Ley Electoral,
sino también cumplir con otras condiciones que no afectan a su capacidad
electoral stricto sensu, como por ejemplo, y en primerísimo lugar, la de
concurrir con otras personas formando una lista. No cabiendo la candidatura
individual, se obliga al sujeto a la búsqueda de compañía. Sin embargo, nadie
diría que esa exigencia supone una vulneración material del derecho de sufragio
pasivo; o que la soledad se convierte en una causa de inelegibilidad.
Que a la exigencia de
concurrir en una lista se añada la de que ésta tenga una composición
equilibrada en razón del sexo no cercena de manera intolerable las posibilidades
materiales de ejercicio del derecho. Se trata de una condición que se integra
con naturalidad en el ámbito disponible al legislador en sus funciones de
configuración del derecho fundamental de participación política: se configura
así un derecho de ejercicio colectivo en el seno de una candidatura cuya
integración personal se quiere sea reflejo de la propia integración de la
comunidad social, esto es, sexualmente equilibrada.
Al igual que en el caso de
los partidos políticos no se condiciona así la composición de las candidaturas
promovidas por agrupaciones de electores con arreglo a criterios
diferenciadores determinantes de una dialéctica mayoría/minoría, como sucedería
si se exigiera la presencia de un número o porcentaje de personas de
determinada raza o de un cierto arco de edad, sino que el criterio atendido es
aquel que en todo caso, de manera universal, divide a la sociedad en dos grupos
cuantitativamente equilibrados. Y en virtud del art. 9.2 CE se persigue que ese
equilibrio material se traslade desde la sociedad a los órganos políticos de
representación ciudadana; lo que resulta de nuevo, coherente con el principio
democrático.
Se pretende, en suma, que la
igualdad efectivamente existente en cuanto a la división de la sociedad con
arreglo al sexo no se desvirtúe en los órganos de representación política con
la presencia abrumadoramente mayoritaria de uno de ellos. Una representación
política que se articule desde el presupuesto de la divisoria necesaria de la
sociedad en dos sexos es perfectamente constitucional, pues se entiende que ese
equilibrio es determinante para la definición del contenido de las normas y
actos que hayan de emanar de aquellos órganos. No de su contenido ideológico o
político, sino del precontenido o substrato sobre el que ha de elevarse
cualquier decisión política: la igualdad radical del hombre y la mujer. Exigir
a quien quiera ejercer una función representativa y de imperio sobre sus
conciudadanos que concurra a las elecciones en un colectivo de composición
equilibrada en razón del sexo es garantizar que, sea cual sea su programa
político, compartirá con todos los representantes una representación
integradora de ambos sexos que es irrenunciable para el gobierno de una
sociedad que así, necesariamente, está compuesta.
En suma, las medidas
impugnadas, en su aplicación a las agrupaciones de electores, por las razones
expuestas y por las mismas apuntadas en el FJ 5, desde la perspectiva de las
limitaciones a la libertad de los partidos políticos en la confección y
presentación de candidaturas, supera el canon de proporcionalidad por ser su
fin legítimo de acuerdo con el art. 9.2 CE y resultar razonables y adecuadas a
la finalidad perseguida.
No habiendo obstáculos,
pues, desde el punto de vista de los derechos fundamentales alegados, para
imponer la referida condición a las agrupaciones de electores, resulta adecuado
que, realizando idéntica función electoral en cuanto a la presentación de
candidaturas que los partidos políticos, hayan de tener el mismo tratamiento
respecto del deber legal de que esas candidaturas estén equilibradas en razón
del sexo.
8. Sostienen, también, los
Diputados recurrentes que las excepciones a la aplicación general del nuevo
art. 44 bis LOREG introducidas por los nuevos arts. 187.2 y 201.3 ponen de manifiesto
la falta de un fundamento objetivo y razonable de las reformas legislativas
controvertidas pues operan sobre los supuestos en los que resulta más
manifiesta la tradicionalmente escasa participación de la mujer en la vida
política. Recordemos que esas excepciones se refieren a los municipios con un
número de residentes igual o inferior a 3.000 habitantes (5.000 hasta 2011,
según la disposición transitoria séptima de la LOREG añadida por la Ley
cuestionada) y a las islas con número de residentes igual o inferior a 5.000
habitantes, respectivamente.
Este reproche no tiene
acogida posible dada la interpretación que hemos efectuado del precepto legal
impugnado y de su finalidad y el fundamento que a su legitimidad constitucional
ofrece el art. 9.2 CE, que, es patente, no impone una regulación como la
cuestionada, aunque sí le presta el apoyo señalado para la sustanciación de la
igualdad y la participación efectivas de hombres y mujeres a que la norma se
dirige y que la Constitución expresamente demanda. Siendo esto así, el art. 9.2
no obliga a que esa regulación se exija en todos los casos, correspondiendo a
la libertad de configuración del legislador democrático el diseño del régimen
electoral en los términos vigentes hasta la entrada en vigor de la reforma del
art. 44 bis LOREG o en los del nuevo precepto legal, que, sin duda, contribuye
a la realización del mandato que inequívocamente dirige el art. 9.2 CE a los
poderes públicos, con las excepciones que los Diputados recurrentes cuestionan;
excepciones que, por lo demás, persiguen facilitar o flexibilizar su
aplicación, constituyendo instrumentos particularmente apropiados para
satisfacer las exigencias de la proporcionalidad de la nueva regulación legal.
En rigor, los arts. 187.2 y 201.3 LOREG excepcionan la exigibilidad del
principio de presencia o composición equilibrada de las listas electorales en
unas determinadas circunscripciones electorales caracterizadas por su reducida
población, de modo que en ellas tan legítimas resultarán las candidaturas conformadas
mayoritariamente por hombres como aquellas integradas principalmente por
mujeres.
Al segundo párrafo del nuevo
art. 44 bis 1 LOREG se reprocha que da cobertura al establecimiento de normas
que eleven la cuota de representación de la mujer hasta acercarla al 50 por 100
en la composición de las listas de candidatos a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas. En todo caso esta habilitación en sí misma, y así
entendida encuentra cobertura constitucional en el art. 9.2 CE. Por otra parte,
su aplicación concreta, como apunta el Abogado del Estado, puede realizarse a
través de diferentes fórmulas respecto de las cuales no procede que nos
pronunciemos ahora, pues, como hemos dicho con tanta reiteración que excusa
cualquier cita de nuestra jurisprudencia al respecto, no corresponde a este
Tribunal efectuar pronunciamientos preventivos sobre legislaciones hipotéticas
o sobre legislaciones que, aunque ya existieran, no son objeto del presente
proceso.
9. Se plantea también por
los recurrentes y el órgano judicial cuestionante la posible vulneración por la
normativa recurrida de los arts. 14 y 23 CE. Al margen de que, como se ha
señalado en el FJ 3, tales vulneraciones se predicarían de los ciudadanos y no
de los destinatarios de la norma, el propio contenido de los preceptos en
cuestión permite rechazar este tipo reflejo de vulneración.
Por lo que se refiere a la
igualdad de los ciudadanos, no cabe apreciar que una medida legal como la
impugnada pueda suponer su infracción, ya que, por el contrario como se ha
señalado más atrás, es justamente esa igualdad la que la propia medida asegura.
En efecto las modificaciones de la LOREG objeto de nuestro estudio no
incorporan fórmulas compensatorias a favor de las mujeres, en su calidad de
grupo históricamente desfavorecido (sin perjuicio de la singularidad que
reviste la habilitación a la legislación electoral autonómica contenida en el
segundo párrafo del art. 44 bis 1 LOREG, sobre la que ya nos hemos pronunciado
en el FJ 8), sino que plasman un criterio que se refiere indistintamente a los
candidatos de uno y otro sexo, como pone de relieve el hecho de que el citado
art. 44 bis LOREG establezca que las listas que se presenten a las elecciones
allí mencionadas “deberán tener una composición equilibrada de mujeres y
hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de
los sexos supongan como mínimo el cuarenta por ciento”.
En cuanto al derecho de
sufragio pasivo importa reiterar que el art. 23.2 CE no incorpora entre sus
contenidos un pretendido derecho fundamental a ser propuesto o presentado, por
las formaciones políticas, como candidato en unas elecciones (STC 78/1987, de
26 de mayo, FJ 3. Por tanto, no puede entenderse quebrantado el contenido
esencial del derecho de sufragio pasivo, identificado en nuestra STC 154/2003,
de 17 de julio, como la garantía de “que accedan al cargo público aquellos
candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes,
satisfaciéndose, por tanto, dicho derecho siempre que se mantenga la debida
correlación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación de los
candidatos […] [ibidem; también, STC 185/1999, de 11 de octubre, FJ 2 c)]” [FJ
6 c)]. Nada hay en la disposición adicional segunda de la LOIMH que altere la
correlación entre la voluntad del cuerpo electoral manifestada mediante el
ejercicio del derecho de sufragio activo y los candidatos que hayan obtenido la
confianza de los electores y, en cuanto tales, deban ser proclamados electos y
acceder a los cargos públicos electivos. El principio de composición
equilibrada es un instrumento al servicio de la igualdad de oportunidades en el
ejercicio del derecho de sufragio pasivo pues informa la elaboración de las
candidaturas; siendo ello así sólo cabría plantearse una eventual vulneración
del contenido esencial del derecho fundamental proclamado en el art. 23.2 CE si
su aplicación se efectuara en la fase de proclamación de candidatos electos,
operando a partir de los resultados electorales.
En relación con el derecho
de sufragio activo, del mismo modo que del art. 23.2 CE no cabe inferir la
exigencia de un determinado sistema electoral, o de un determinado mecanismo de
atribución de los cargos representativos objeto de elección en función de los
votos obtenidos (STC 75/1985, de 21 de junio, FJ 4), tampoco del art. 23.1 CE
puede derivarse un derecho subjetivo de los ciudadanos a una concreta
composición de las listas electorales. La afirmación de que nadie ostenta un
derecho fundamental a ser presentado como candidato en unas elecciones (STC
78/1987, de 26 de mayo, FJ 3) encuentra su natural correlato en la constatación
de que tampoco nadie puede pretender ser titular del derecho fundamental a que
las formaciones políticas enumeradas en el art. 44 LOREG presenten a terceras
personas como candidatos. El derecho de sufragio activo recogido en el art.
23.1 CE se ejerce por los ciudadanos mediante la elección, a través del
sufragio libre, igual, directo y secreto, entre las opciones presentadas para
su consideración por las formaciones políticas habilitadas al efecto por la
legislación electoral, sin que forme parte de ese derecho la facultad de
otorgar la condición de candidato a quien no fue propuesto como tal por los
partidos políticos, agrupaciones de electores o federaciones de partidos. No
cabe, por consiguiente, apreciar contradicción alguna entre la disposición
adicional segunda LOIMH y los arts. 14 y 23.1 CE.
10. Finalmente, en cuanto a
la queja, que ha de entenderse referida al apartado 1 del art. 23 CE sobre la
fragmentación del cuerpo electoral, no se aprecia que las medidas
controvertidas quiebren la unidad de la categoría de ciudadano o entrañen un
riesgo cierto de disolución del interés general en un conjunto de intereses
parciales o por categorías. Como ya hemos apuntado, el principio de composición
equilibrada de las candidaturas electorales se asienta sobre un criterio
natural y universal, como es el sexo. Pues bien, debemos añadir ahora que las
previsiones de la disposición adicional segunda de la LOIMH no suponen la
creación de vínculos especiales entre electores y elegibles, ni la
compartimentación del cuerpo electoral en función del sexo. Los candidatos
defienden opciones políticas diversas ante el conjunto del electorado y, caso
de recibir el respaldo de éste, lo representarán también en su conjunto y no
sólo a los electores de su mismo sexo.
No cabe atender, pues, al
argumento de los recurrentes de que el requisito de la paridad perjudica a la
unidad del pueblo soberano en la medida en que introduce en la categoría de
ciudadano -“una e indivisible” para los Diputados recurrentes- la divisoria del
sexo. Baste decir que el Cuerpo Electoral no se confunde con el titular de la
soberanía, esto es, con el pueblo español (art. 1.2 CE), aunque su voluntad se
exprese a través de él. Este Cuerpo Electoral está sometido a la Constitución y
al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), en tanto que el pueblo
soberano es la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal
fundamento de la Constitución y del Ordenamiento. Las causas determinantes de
la condición de elector no afectan, por tanto, a esta unidad ideal, sino al
conjunto de quienes, como ciudadanos, están sometidos al Ordenamiento español y
no tienen, en cuanto tales, más derechos que los que la Constitución les
garantiza, con el contenido que, asegurado un mínimo constitucional
indisponible, determine el legislador constituido.
Pues bien, las mismas
razones, que nos llevan a descartar que las previsiones legales controvertidas
introduzcan una nueva causa de inelegibilidad limitativa del ejercicio del
derecho de sufragio pasivo o establezcan un vínculo más estrecho entre
electores y elegibles en función del sexo que compartan introduciendo una
división inaceptable en la unidad del pueblo soberano, conducen directamente a
descartar la existencia de la vulneración del art. 68.5 CE denunciada por los
Diputados que han interpuesto el recurso de inconstitucionalidad núm.
5653-2007.
Por lo expuesto debemos
concluir que la disposición adicional segunda de la LOIMH no es contraria a los
arts. 23 y 68.5 CE.
F A L L O
En atención a todo lo
expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA
CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad
núm. 4069-2007, promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.
1 de Santa Cruz de Tenerife, y el recurso de inconstitucionalidad núm.
5653-2007, interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario
Popular del Congreso de los Diputados.
Publíquese esta Sentencia en
el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a
veintinueve de enero de dos mil ocho.